Kiedy radni mogą zakazać sprzedaży alkoholu

Miejsca, w których zakaz bądź ograniczenie sprzedaży, podawania, czy spożywania napojów alkoholowych wynika z woli ustawodawcy, wymieniono w art. 14 ust. 1-5 ustawy o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi (dalej u.w.t.) – patrz ramka. Miejsca, do których ustawodawca zabronił wnoszenia napojów alkoholowych, wskazano w art. 16 ust. 1 tej ustawy.

Kiedy dopuszczalne ograniczenia

Dodatkowo, w innych, niewymienionych w u.w.t. miejscach, obiektach lub na określonych obszarach gminy, ze względu na ich charakter, rada gminy może wprowadzić czasowy lub stały zakaz sprzedaży, podawania, spożywania oraz wnoszenia napojów alkoholowych (art. 14 ust. 6 u.w.t.).

Przykład:

Rada gminy rozważa podjęcie uchwały zakazującej sprzedaży, podawania i spożywania napojów alkoholowych na dworcach kolejowych i autobusowych. Jednak taki zakaz wynika już jednak z art. 14 ust. 1 pkt 4 u.w.t., zgodnie z którym zabrania się sprzedaży, podawania i spożywania napojów alkoholowych w środkach i obiektach komunikacji publicznej, z wyjątkiem wagonów restauracyjnych i bufetów w pociągach, w których dopuszcza się sprzedaż, podawanie i spożywanie napojów alkoholowych do 4,5 proc. zawartości alkoholu oraz piwa. Zgodnie z wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wielkopolskim z 3 kwietnia 2014 r. (sygn. II SA/Go 148/14), wykładnie gramatyczna i celowościowa tego przepisu prowadzą do wniosku, że dworce kolejowe i autobusowe są obiektami komunikacji publicznej.

W wyroku WSA w Warszawie z 20 lutego 2006 r. (sygn. VI SA/Wa 2134/05) zwrócono jednak uwagę, że jako obiekty komunikacji publicznej można traktować tylko te obiekty, które wprost, bez żadnych wątpliwości i zabiegów interpretacyjnych służą komunikacji publicznej i są jej częścią. Takimi obiektami są np. dworce i przystanki. Natomiast inne obiekty, które służą również innym celom niż komunikacja publiczna np. ułatwieniu komunikacji między obiektami, nie stanowią obiektów komunikacji publicznej. Za obiekt komunikacji publicznej nie można więc uznać np. przejścia podziemnego łączącego budynek dworca autobusowego z dworcem kolejowym. Przejście podziemne pod dworcami służy wprawdzie dojściu pasażerów do tych dworców i mieszczących się w nich kas biletowych i przystanków (peronów), ale służy również innym celom (dojściu do ulic).

Niedopuszczane jest wprowadzanie zakazu, jeśli wynika to wprost z przepisów sutawy.

Przykład:

W okresie letnim rada gminy chce wprowadzić całkowity zakaz sprzedaży, podawania i spożywania napojów alkoholowych w parkach. Jak zwrócono uwagę w rozstrzygnięciu nadzorczym Wojewody Zachodniopomorskiego z 30 października 2009 r. (znak NK.4.K.0911/66/2009, Dz.Urz. woj. zacho. z 2009 r. nr 81, poz. 2160), nie jest to jednak dopuszczalne, gdyż kwestie sprzedaży, podawania i spożywania napojów alkoholowych w parkach są uregulowane w art. 14 ust. 2a u.w.t. Zgodnie z tym przepisem na terenie parków zabronione jest spożywanie napojów alkoholowych, z wyjątkiem miejsc przeznaczonych do ich spożycia na miejscu, w punktach sprzedaży tych napojów. W parkach - w miejscach do tego przeznaczonych - dozwolona jest więc sprzedaż i podawanie alkoholu. Rada gminy nie może rozszerzać zakazów ustawowych, a tym samym ograniczać praw obywatelskich, jeśli ustawa nie zawiera takiego upoważnienia (por. także wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 16 czerwca 1992 r., sygn. II SA 99/92, ONSA 1993/2/44).

Rozszerzenie ustawowego katalogu

Jak stwierdzono w rozstrzygnięciu nadzorczym Wojewody Kujawsko-Pomorskiego z 21 października 2014 r. (znak 82/2014, Dz.Urz. woj. kujaw. z 2014 r. poz. 2871), art. 14 ust. 6 u.w.t. stanowi samodzielną delegację dla rady gminy do wprowadzenia w drodze odrębnej uchwały czasowego lub stałego zakazu sprzedaży, podawania, spożywania oraz wnoszenia napojów alkoholowych w innych niewymienionych w tej ustawie miejscach, obiektach lub na określonych obszarach gminy, ze względu na ich charakter. Postanowienia w tym zakresie mają charakter regulacji gminnych wydanych z upoważnienia ustawy, co wyłącza uprawnienie organów gminy do wydania w tej materii przepisów porządkowych (por. uchwałę 7 sędziów NSA w Warszawie z 16 grudnia 1996 r., sygn. OPS 8/96, ONSA 1997/2/50).

Art. 14 ust. 6 u.w.t. należy wiązać z regulacją zawartą w ust. 1 tego artykułu, przez przyznanie radzie gminy prawa do rozszerzenia zakresu przedmiotowego obiektów, w których zabrania się sprzedaży, podawania i spożywania napojów alkoholowych, a nie z regulacją czasu sprzedaży alkoholu (por. wyrok WSA we Wrocławiu z 30 listopada 2004 r., sygn. II SA/Wr 2154/03).

Rada gminy nie może także określać sposobu sprzedaży alkoholu – np. poprzez generalny zakaz jego sprzedaży w postaci handlu obnośnego i obwoźnego (rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody Pomorskiego z 7 grudnia 2012 r., znak NK-III.4131.2.ESR, Dz.Urz. woj. pomor. z 2012 r. poz. 4353).

Naruszenie zakazów wprowadzonych na podstawie art. 14 ust. 6 u.w.t. pociąga za sobą odpowiedzialność karną przewidzianą w art. 43 lub art. 43[1] u.w.t. W rozstrzygnięciu nadzorczym Wojewody Warmińsko-Mazurskiego z 23 stycznia 2014 r. (znak PN.4131.20.2014, Dz.Urz. woj. warmi. z 2014 r., poz. 378) zwrócono uwagę, że informowanie przez radę gminy o konsekwencjach prawnych nieprzestrzegania czasowego lub stałego zakazu sprzedaży, podawania, spożywania oraz wnoszenia napojów alkoholowych, wykracza poza kompetencję określoną w art. 14 ust. 6 u.w.t.

Wymóg szczegółowego określenia

Zwraca się uwagę, że w uchwale rady gminy wskazującej miejsca, obiekty lub obszary, w odniesieniu do których rada chce wprowadzić dodatkowe zakazy z art. 14 ust. 6 u.w.t., należy używać takich nazw jednostkowych lub grupowych, które pozwolą zindywidualizować konkretne miejsca, obiekty lub obszary i odróżnić je (także ze względu na ich charakter) od innych podobnych miejsc, obiektów, czy obszarów. Oznacza to, że te miejsca lub obszary nie mogą być określone generalnie (np. place, parki, wały przeciwpowodziowe), gdyż gmina nie ma kompetencji do rozszerzania generalnego zakazu sprzedaży napojów alkoholowych na wszystkie obiekty danego typu. Może jedynie wskazać konkretne parki, place, czy trakty spacerowe, które ze względu na swój charakter wymagają wprowadzenia stałego lub czasowego zakazu sprzedaży alkoholu. Wskazanie to powinno być na tyle precyzyjne, aby pozwoliło odróżnić dany, konkretny np. park, plac od podobnych innych parków, czy placów położonych na terenie gminy (wyrok WSA w Gdańsku z 18 września 2014 r., sygn. III SA/Gd 437/14).

Przykład:

W uchwale nr 23/217/16 Rady Miejskiej Bielawy z 25 maja 2016 r. w sprawie sprzedaży i podawania napojów alkoholowych (Dz.Urz. woj. dolno. z 2016 r. poz. 2892) przyjęto, że wprowadza się zakaz sprzedaży, podawania, spożywania oraz wnoszenia napojów alkoholowych m.in. na terenie: skateparku przy ul. Wojska Polskiego, boiska ze sztuczną nawierzchnią przy ul. Bankowej, kortów tenisowych przy ul. 1-go Maja, kortów tenisowych przy ul. Wysokiej, Pływalni Miejskiej „AQUARIUS" przy ul. gen. Grota Roweckiego 8 oraz miejsca wykorzystywanego do kąpieli pn. „SUDECKA PLAŻA" - przy OWW SUDETY przy ul. Wysokiej. W sytuacji, gdyby osoba posiadająca przy sobie napoje alkoholowe chciała wejść na teren obiektu lub miejsca objętego zakazem wnoszenia alkoholu, będzie musiała podporządkować się wymogom przewidzianym w art. 16 ust. 2 u.w.t., co oznacza, że będzie miała obowiązek przekazania napojów alkoholowych do depozytu, pod rygorem niewpuszczenia bądź usunięcia ze wskazanych wyżej obiektów lub miejsc.

Zasady postępowania w razie wnoszenia napojów alkoholowych na tereny objęte zakazem ich wnoszenia określono w rozporządzeniu Ministra Spraw Wewnętrznych z 11 maja 1983 r. Przewidziano w nim, że kierownik obiektu powinien zapewnić niezbędną informację o zakazie wnoszenia napojów alkoholowych oraz rygorach w razie niezastosowania się do tego zakazu. Służba porządkowa lub inne osoby upoważnione przez kierownika obiektu odmawiają wpuszczenia na teren danego obiektu lub miejsca osób, w stosunku do których powzięły uzasadnione podejrzenie, że wbrew zakazowi wnoszą napoje alkoholowe, chyba że przeprowadzona na żądanie tych osób kontrola nie potwierdzi tego podejrzenia.

Nie wszystko wolno radzie

Kompetencję do objęcia całej kategorii miejsc publicznych szczególną ochroną uzasadniającą wprowadzenie zakazu spożywania w tych miejscach alkoholu ma wyłącznie ustawodawca, a nie rada gminy (por. np. rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody Podkarpackiego z 17 października 2014 r., znak P.II.4131.2. 136. 2014, Dz.Urz. woj. podka. z 2014 r., poz. 2773). W rozstrzygnięciu nadzorczym Wojewody Dolnośląskiego z 27 maja 2011 r. (znak NK-N.4131.418. 2011.MW2, Dz. Urz. woj. dolno. z 2011 r, nr 116, poz. 1867) podkreślono, że uprawnienie z art. 14 ust. 6 u.w.t. nie może ulec odwróceniu poprzez przyjęcie obowiązywania zakazów wskazanych w tym przepisie na terenie całej gminy, a następnie zwalnianie przez radę gminy kolejnych obszarów spod obowiązywania tych zakazów.

Zgodnie z rozstrzygnięciem nadzorczym Wojewody Lubelskiego z 4 maja 2010 r. (znak NK.II.0911/162/10, Dz.Urz. woj. lubel. z 2010 r. nr 59, poz. 1204) art. 14 ust. 6 u.w.t. upoważnia radę gminy do ustalenia miejsc, obiektów lub obszarów, w których ze względu na ich szczególny charakter, zakazuje się sprzedaży, podawania i spożywania napojów alkoholowych. Nie upoważnia on natomiast rady gminy do ustalania odstępstw od tych regulacji.

Przykład:

Rada gminy chce zakazać spożywania napojów alkoholowych na klatkach schodowych, na podwórkach, w bramach i na parkingach. W rozstrzygnięciu nadzorczym Wojewody Zachodniopomorskiego z 20 czerwca 2014 r. (znak NK.3.4131.218.2014.AB, Dz.Urz. woj. zacho. z 2014 r., poz. 2684) stwierdzono jednak, że ustanowienie zakazu sprzedaży, podawania, spożywania i wnoszenia napojów alkoholowych: w częściach wspólnych budynków wielolokalowych, w szczególności na klatkach schodowych i innych ciągach komunikacyjnych w budynkach oraz na posesjach wokół tych budynków, w tym w bramach, na dziedzińcach i na podwórkach istotnie narusza prawo.

Natomiast w rozstrzygnięciu nadzorczym Wojewody Pomorskiego z 9 kwietnia 2014 r. (znak NK-III.4131.25.2014ESR, Dz.Urz. woj. pomor. z 2014 r., poz. 1494) przyjęto, że rada gminy nie może zakazać sprzedaży, podawania i spożywania napojów alkoholowych w takich miejscach jak parkingi. Podjęcie takiej uchwały stanowiłoby przekroczenie przez radę gminy kompetencji wynikającej z art. 14 ust. 6 u.w.t.

Charakter miejsca lub obiektu

Podkreśla się, że rada gminy może wprowadzić zakaz sprzedaży, podawania, spożywania oraz wnoszenia napojów alkoholowych (stały lub czasowy) tylko w miejscach, obiektach lub na określonych obszarach gminy, jeżeli jest to uzasadnione ich charakterem, np. mają one szczególne znaczenie religijne, kulturalne, oświatowe, społeczne, czy pełnią specyficzną rolę wychowawczą - nie tylko w stosunku do dzieci i młodzieży. Jeśli jednak np. na jednej działce dopuszcza się sprzedaż alkoholu, to wprowadzenie zakazu dla pozostałych nieruchomości narusza zasady równości i właściwego zastosowania ograniczenia, o jakim mowa w art. 14 ust. 6 u.w.t. (rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody Warmińsko-Mazurskiego z 29 lipca 2014 r., znak PN.4131.163.2014, Dz.Urz. woj. warmi. z 2014 r., poz. 2690).

W rozstrzygnięciu nadzorczym Wojewody Łódzkiego z 30 lipca 2010 r. (znak PNK.I.0911/299/ 2010, Dz.Urz. woj. łódzk. z 2010 r. nr 258, poz. 2138) stwierdzono, że ustalając miejsca, w których będzie zakazana sprzedaż alkoholu, rada gminy powinna wykazać, że ich charakter uzasadnia wprowadzenie tego ograniczenia.

Zwraca się również uwagę, że zakazy, o których mowa w art. 14 ust. 6 u.w.t., można wprowadzić ze względu na charakter danego miejsca, obiektu lub obszaru, ale już nie ze względu na wagę odbywających się tam uroczystości czy wydarzeń (por. np. rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody Podkarpackiego z 18 stycznia 2013 r., znak P-II.4131.2.4.2013, Dz. Urz. woj. podka. z 2013 r. poz. 426). W wyroku NSA w Warszawie z 9 grudnia 1999 r. (sygn. II SA 1709/99) przyjęto, że do skorzystania z uprawnień przewidzianych w art. 14 ust. 6 u.w.t. w odniesieniu do danego miejsca, czy obiektu nie wystarcza powtarzające się tam zakłócanie porządku i spokoju. Natomiast zgodnie z rozstrzygnięciem nadzorczym Wojewody Lubelskiego z 22 sierpnia 2008 r. (znak NK.II.0911/ 368/08, NZS 2008/6/121) wprowadzenie zakazu sprzedaży napojów alkoholowych na terenie danej miejscowości w czasie trwania uroczystości o charakterze religijnym nie pokrywa się z ustawową przesłanką szczególnego charakteru danego miejsca, obiektu lub obszaru, uzasadniającą skorzystanie z takiego środka.

podstawa prawna: art. 14, art. 16, art. 43, art. 431, art. 46 ust. 1 ustawy z 26 października 1982 r. o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi (tekst jedn. DzU z 2016 r. poz. 487 ze zm.),

podstawa prawna: art. 18 ust. 2 pkt 15, art. 40-42 ustawy z 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (tekst jedn. DzU z 2016 r. poz. 446)

podstawa prawna: rozporządzenie Ministra Spraw Wewnętrznych z 11 maja 1983 r. w sprawie zasad i trybu postępowania w razie wnoszenia napojów alkoholowych na tereny objęte zakazem ich wnoszenia (DzU z 1983 r. nr 25, poz. 105)

Definicja

Napojem alkoholowym zgodnie z art. 46 ust. 1 ustawy o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi jest produkt przeznaczony do spożycia zawierający alkohol etylowy pochodzenia rolniczego w stężeniu przekraczającym 0,5 proc. objętościowych alkoholu.

Gdzie obowiązuje zakaz sprzedaży

Sprzedaż, podawanie i spożywanie wszelkich napojów alkoholowych są całkowicie zakazane:

- na terenie szkół oraz innych zakładów i placówek oświatowo-wychowawczych, opiekuńczych i domów studenckich,

- na terenie zakładów pracy oraz miejsc zbiorowego żywienia pracowników,

- w miejscach i czasie masowych zgromadzeń,

- w środkach i obiektach komunikacji publicznej, z wyjątkiem wagonów restauracyjnych i bufetów w pociągach, w których dopuszcza się sprzedaż, podawanie i spożywanie napojów alkoholowych do 4,5% zawartości alkoholu oraz piwa, a także

- w obiektach zajmowanych przez organy wojskowe i spraw wewnętrznych, jak również w rejonie obiektów koszarowych i zakwaterowania przejściowego jednostek wojskowych.

Zabronione są także:

- spożywanie napojów alkoholowych na ulicach, placach i w parkach, z wyjątkiem miejsc przeznaczonych do ich spożycia na miejscu, w punktach sprzedaży tych napojów,