Prawo unijne: Sejm i Senat na bocznym torze

Według różnych szacunków treść 60 do 70 proc. obowiązującego w Polsce prawa została bezpośrednio lub pośrednio określona przez instytucje Unii Europejskiej. Udział parlamentu ogranicza się z reguły do aprobowania mechanicznych tłumaczeń dyrektyw na język polski. Stworzona za rządów Leszka Millera ustawa o współpracy Rady Ministrów z Sejmem i Senatem w sprawach związanych z członkostwem Rzeczypospolitej Polskiej w Unii Europejskiej (tzw. ustawa kooperacyjna) sprowadziła polski parlament do roli konsultanta rządu, a w praktyce urzędników o randze niższej nawet niż podsekretarz stanu. Na gruncie jej postanowień rząd może bez zgody, a nawet wiedzy Sejmu głosować za przyjęciem prawa nawet w najbardziej doniosłych kwestiach, np. podatkowych lub z zakresu praw człowieka, mimo że sama konstytucja w tych kwestiach kategorycznie zabrania stanowienia prawa przez rząd. Skutkiem tego obowiązują w Polsce normy naruszające regulacje konstytucyjne, np. zakaz czysto badawczych, nieterapeutycznych eksperymentów na dzieciach i innych osobach niezdolnych do wyrażenia dobrowolnej zgody.

[srodtytul]Unia nie jest winna[/srodtytul]

Brak wpływu polskiego parlamentu na treść prawa unijnego wbrew pozorom nie wynika z samego prawa unijnego. To nie regulacje Unii decydują o nikłej aktywności niektórych parlamentów w procesie negocjowania nowych dyrektyw czy rozporządzeń. Przeciwnie, próby włączenia parlamentów narodowych do procesu prawodawczego poczyniono nawet w traktacie lizbońskim, choć osiągnięcia demokratyzacyjne traktatu z Lizbony są w sumie mizerne. Jak stwierdza Wojciech Sadurski, system formalnego udziału parlamentów narodowych w procesie prawodawczym Unii w kształcie nadanym mu przez traktat lizboński to ważny czynnik demokratyzacji Unii, ale jego znaczenie jest dość ograniczone („Rz” z 14 lipca 2008 r.).

Trend polegający na zmniejszaniu udziału demosu w podejmowaniu decyzji, związany ze swoistym lękiem elit europejskich przed „tyranią większości”, towarzyszy wielu demokracjom europejskim. Winy za ten stan rzeczy nie da się zrzucić na Unię, choć zdaniem niektórych funkcjonuje ona właśnie po to, by dać rządom alibi przy podejmowaniu decyzji niemających szans na akceptację społeczną.

[srodtytul]Konstytucja zabrania demokratyzacji?[/srodtytul]

Brak wpływu Sejmu i Senatu na treść prawa unijnego nie wynika też z konstytucji. Artykuł 90 określa zasady przekazywania kompetencji państwa Unii. W nauce prawa podkreśla się trafnie, że mówi on nie tyle o przekazywaniu kompetencji w „formie umowy międzynarodowej”, ile o przekazywaniu kompetencji „na podstawie umowy międzynarodowej”. Oznacza to, że nie tylko zmiany traktatowe i zmiany protokołów do traktatów (np. protokołu polsko-brytyjskiego w sprawie Karty praw podstawowych) wymagają zgody wyrażonej w formie ustawy, ale także pozostałe przypadki przekazywania kompetencji na podstawie traktatowej. Dlatego np. o podwyżkach akcyzy na benzynę lub papierosy nie powinni decydować polscy urzędnicy w Radzie Unii, ale parlament. [b]Problemem pozostaje jednak ustawa kooperacyjna, którą Trybunał Konstytucyjny w sprawie K 24/04 uznał za niezgodną z konstytucją.[/b]

[srodtytul]Co wynika z wyroku Trybunału[/srodtytul]

Wyrok Trybunału jest istotny, ponieważ przesądza, iż współtworzenie przez polskich przedstawicieli w instytucjach Unii prawa europejskiego jest wykonywaniem funkcji ustawodawczej w rozumieniu art. 10 i 95 [link=http://aktyprawne.rp.pl/aktyprawne/akty/akt.spr?id=77990]konstytucji[/link], a nie prowadzeniem polityki zagranicznej przez Radę Ministrów. Oznacza to, że Sejm i Senat nie mogą być pozbawione prawa do decydowania o treści obowiązującego w Polsce prawa. Trybunał podkreślił, że prawo unijne musi być tworzone przy uwzględnieniu podstawowej zasady ustroju, zgodnie z którą władza zwierzchnia w RP należy do narodu sprawującego ją bezpośrednio lub przez swoich przedstawicieli. Przedstawicielami narodu w rozumieniu konstytucji nie są urzędnicy lub nawet członkowie Rady Ministrów, lecz posłowie i senatorowie. Ponadto Trybunał zaznaczył, że sama konstrukcja ustawy kooperacyjnej „nie jest klarowna”, a minimalnym wymogiem konstytucyjnym, którego ustawa kooperacyjna nie spełniała, jest udział Senatu RP w procesie stanowienia prawa unijnego. Orzekając w granicach zaskarżenia, Trybunał nie mógł jednak uchylić całej ustawy.

[srodtytul]Kierunki zmian [/srodtytul]

Model reprezentacji Polski w procesach decyzyjnych Unii wymaga zasadniczych zmian. W szczególności zmiany te nie powinny się ograniczać do łatania dziur w ustawie kooperacyjnej pod hasłem implementacji traktatu z Lizbony. Potrzeba bowiem mechanizmów gwarantujących realny wpływ polskiego społeczeństwa i jego reprezentantów na treść prawa Unii. Parlament powinien decydować na możliwie wczesnym etapie, czy w interesie Polski jest deregulacja czy regulacja danej dziedziny życia polskich obywateli. Powinien również decydować, czy w ogóle harmonizacja prawa i związana z nią utrata kompetencji przez Polskę jest potrzebna oraz jakie instrumenty harmonizacji stosować (miękkie zalecenia i finansowanie programów ramowych czy też twarde prawo).

Nie zajmując stanowiska w sprawie zakresu, w jakim upodmiotowienie parlamentu byłoby dopuszczalne w trybie ustawy zwykłej, na gruncie art. 90 konstytucji interpretowanego zgodnie z zasadami naczelnymi ustroju postulować należałoby nowelę konstytucji. Problemowi temu ze względu na jego doniosłość i długofalowe skutki należałoby poświęcić odrębny rozdział konstytucji. Alternatywnie rozważyć można doprecyzowanie art. 90 o normę wyraźnie gwarantującą współudział Sejmu i Senatu w procesie stanowienia prawa unijnego przynajmniej w zakresie spraw, w których decyzje na szczeblu Rady Europejskiej lub Rady UE zapadają na zasadzie jednomyślności. Chodzi tu o sprawy o strategicznym znaczeniu nie tylko dla Rzeczypospolitej, ale dla wszystkich państw Unii. W pozostałym zakresie art. 90 mógłby odsyłać do ustawy zwykłej. Ostatecznie można rozważyć wprowadzenie do art. 90 normy upoważniającej do wydania ustawy regulującej zasady działania przedstawicieli RP w organach Unii. Celowe byłoby jednak zastrzeżenie w konstytucji, że wszelkie zmiany w tej organicznej ustawie wymagają większości kwalifikowanej.

Zaletą każdego z prezentowanych rozwiązań byłoby wzmocnienie pozycji Polski w stopniu większym niż ten wynikający z mocno przecenianego mechanizmu z Joaniny. Pozycja Polski byłaby mocniejsza już z tego względu, że przedkładane projekty musiałyby być publicznie dyskutowane w Polsce, a nieformalne naciski na polskich urzędników byłyby bezskuteczne. Co istotne, projekty te byłyby publicznie analizowane także w świetle krajowych interesów ekonomicznych, politycznych i standardów konstytucyjnych.

Nie ma przy tym wątpliwości, że prezentowane koncepcje są zgodne z literą i intencją prawa Unii. Zwiększenie roli parlamentu umacniać będzie legitymizację prawa tworzonego przez instytucje europejskie, jasno wyrażając odpowiedzialność polskiego prawodawcy za prawo tworzone na poziomie ponadnarodowym.

Z punktu widzenia społeczeństwa i polskiego państwa nie jest najwyższą wartością ekspresowe tempo tworzenia przez Komisję Europejską kolejnych przepisów. To nie interes Komisji liczy się najbardziej w Unii. Inflacja prawa jest zresztą raczej problemem niż najwyższą wartością. Cóż z tego, że kontrowersyjne dyrektywy unijne, np. dotycząca patentów biotechnologicznych, oczekiwały dziesięć lat na akceptację przez państwa członkowskie, mimo że siła lobbingu przemysłowego w instytucjach unijnych była powszechnie odczuwalna. Naiwnością jest twierdzenie, że w imię tempa uchwalania kolejnych dyrektyw polski parlament ma nie mieć wpływu np. na wysokość akcyzy na benzynę w Polsce. Budzą grozę tezy usprawiedliwiające demontaż gwarancji konstytucyjnych państwa motywowany szybkością i pogłębianiem integracji dla niej samej. Oczekiwać należy publicznych odpowiedzi na pytania podstawowe: czy nieuświadomione pogłębianie integracji jest nadrzędną wartością, czy jest to tak istotny cel, aby uświęcać środki?

[srodtytul]Kapitał intelektualny[/srodtytul]

Wyposażenie Sejmu i Senatu w kompetencje do współtworzenia prawa Unii powinno być powiązane ze stworzeniem w obu izbach ciał eksperckich do spraw europejskich. Działające do tej pory przy Urzędzie Komitetu Integracji Europejskiej i Ministerstwie Spraw Zagranicznych rady do spraw europejskich odgrywają pozytywną rolę, dając władzy wykonawczej przewagę wiedzy nad władzą ustawodawczą. Dlatego każdy klub i koło parlamentarne powinny, ze względu na zasadę pluralizmu i doniosłość problematyki europejskiej, mieć prawo do wyboru i delegowania stałych ekspertów wspomagających parlamentarzystów w monitorowaniu, analizowaniu i reagowaniu na komunikaty, białe księgi i propozycje legislacyjne. Stopień skomplikowania prawa Unii oraz niebezpieczna inflacja tego prawa nakazują przyjąć to właśnie rozwiązanie, albowiem tylko ono może zagwarantować odpowiednio wczesne reakcje parlamentu na propozycje legislacyjne, które mogą się okazać rażąco niekorzystne dla Polski.

[srodtytul]Zamiast zakończenia[/srodtytul]