Podstawowym problemem odradzającego się państwa była sprawa uformowania jednolitego rządu, obejmującego swym wpływem wszystkie ziemie polskie. Z potrzeby tej już w początkach października zdała sobie sprawę Rada Regencyjna.

Przejawem jej dążeń emancypacyjnych stał się skierowany do „Narodu Polskiego" manifest, opublikowany w Warszawie 7 października, zapowiadający „utworzenie niepodległego państwa, obejmującego wszystkie ziemie polskie, z dostępem do morza, z polityczną i gospodarczą niezawisłością, jako też z terytorialną nienaruszalnością". Rada zapowiadała dalej powołanie rządu, składającego się „z przedstawicieli najszerszych warstw narodu i kierunków politycznych", i w dalszej kolejności wybory do Sejmu.