Andrzej Mikosz: Skutki różnicy między pandemią i epidemią

Od kilku tygodni „obowiązuje" wprowadzony rozporządzeniem ministra zdrowia „stan epidemii". Słowo „obowiązuje" zostało świadomie ujęte w cudzysłów. Z jednej strony organy państwa oraz obywatele stosują się do norm zawartych w jego przepisach, z drugiej strony wątpliwa wydaje się podstawa prawna jego wydania.

Normy zawarte w tym rozporządzeniu posiadają zarówno uzasadnienie tetyczne (organy państwa wymuszają jego stosowanie, wymierzając kary pieniężne), jak i uzasadnienie prakseologiczne oraz aksjologiczne; większość obywateli uznaje je za słuszne i uzasadnione stanem zagrożenia zdrowia publicznego, spowodowanym przez objęcie całego terytorium Polski pandemią choroby Covid-19.

Czytaj także:

Dlaczego rząd nie wprowadza stanu nadzwyczajnego?

Powstaje jednak zagadnienie, czy rozporządzenia ministra zdrowia, wprowadzające wpierw stan zagrożenia epidemicznego, a później stan epidemii, zostały wydane w sposób prawidłowy; tj. (1) czy minister zdrowia oraz MSW działali w okolicznościach uprawniających ich do wydania tej treści rozporządzenia, zgodnie z powołaną przez nich podstawą prawną oraz (2) czy zawarcie w rozporządzeniu norm, wprowadzających powszechne, obowiązujące na terytorium Rzeczypospolitej ograniczenia praw i wolności, mieści się w granicach ich kompetencji. Innymi słowy, czy pomimo uzasadnienia tetycznego, prakseologicznego i aksjologicznego przepisy te „obowiązują" nie ze względu na chęć uniknięcia represji ze strony organów państwa za ich naruszenie czy uznanie ich „słuszności", ale ze względu na to, że stały się one częścią polskiego prawa.

Nie ma domniemania

Rozporządzeniom władzy wykonawczej nie przysługuje domniemanie zgodności z konstytucją; każdy sędzia, orzekający w imieniu Rzeczypospolitej Polskiej, nie czekając na orzeczenie TK, może uznać każde rozporządzenie za niewiążące go w sprawie. Co więcej, takie orzeczenie może wydać także Międzynarodowy Trybunał Arbitrażowy. Tymczasem przedstawiciele rządu podnoszą argument ochrony Polski przed roszczeniami międzynarodowych koncernów jako uzasadniający niewprowadzenie stanu nadzwyczajnego. Ograniczenia w prowadzeniu działalności gospodarczej naruszyły bezpośrednio ich interesy ekonomiczne; co więcej, szereg tych obostrzeń może być rozpatrywanych w kontekście ograniczenia prawa własności, co zastrzeżone jest dla ustawy.

Minister zdrowia, w porozumieniu z ministrem spraw wewnętrznych, na wniosek generalnego inspektora sanitarnego wprowadził na terytorium całego kraju „stan epidemii". Podstawą prawną tego działania ma być art. 46 ust. 2 i 4 ustawy z dnia 5 grudnia 2008 r. o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi (DzU z 2019 r. z późn. zm., dalej „ustawa epidemiczna" lub „ustawa"). Przesłanką faktyczną powstania kompetencji ministra zdrowia do wydania takiego rozporządzenia jest wystąpienie epidemii lub zagrożenia epidemią. Tymczasem twierdzenie faktyczne jakoby w Polsce występował stan zagrożenia epidemicznego czy epidemia – w rozumieniu ustawy – jest fałszywe. W Polsce bowiem nie występuje „epidemia" Covid-19; całe terytorium Polski zostało objęte pandemią tej choroby.

Epidemia, z punktu widzenia podejścia nauki o zdrowiu publicznym czy słownika języka polskiego, oznacza wystąpienie pewnego zjawiska (wzrostu zachorowań czy nowego czynnika chorobotwórczego) na pewnym, ściśle określonym obszarze. Zjawisko, które objęło swoim zasięgiem Polskę, nie ma charakteru epidemii; nie ma już obszaru, na którym by ono nie występowało. Powszechne występowanie choroby na wielkim obszarze obejmującym wiele państw nie jest epidemią – jest pandemią.

Ustawa stanowiąca podstawę wydania rozporządzenia ministra zdrowia odwołuje się właśnie do ścisłego rozumienia słowa epidemia. Nie dotyczy ona i w rezultacie nie znajduje ona zastosowania w tym konkretnym aspekcie (tj. powstania uprawnienia do wprowadzenia „stanu zagrożenia epidemicznego" czy „stanu epidemii") do sytuacji, jaka wystąpiła w Polsce. Konstytucyjne i ustawowe uprawnienie ministra zdrowia do wprowadzenia stanu epidemii dotyczy wyłącznie sytuacji, w której na „danym" – czyli ściśle określonym – obszarze, obejmującym więcej aniżeli jedno województwo, wystąpiło „zagrożenie epidemiczne" lub „epidemia". Jednym z celów wprowadzenia stanu „epidemii" czy „zagrożenia epidemicznego" jest bowiem wyizolowanie tzw. strefy zero, czyli obszaru, na którym „wystąpił stan epidemii, znajdujący się bezpośrednio wokół ogniska wirusa, podlegający ograniczeniom, w szczególności zakazom i nakazom oraz środkom kontroli" (art. 2 pkt 36 ustawy). W Polsce, w związku z tym, że nie mamy do czynienia z epidemią, ale objęciem całego obszaru państwa zjawiskiem określanym jako „pandemia", a więc z powszechnym występowaniem pewnej choroby – Covid-19 – i z powszechnym występowaniem czynnika chorobotwórczego – koronawirus SARS-CoV-2 – nie jest możliwe określenie „danego obszaru"; nie ma możliwości ustalenia „strefy zero". Ograniczenia, zakazy i nakazy muszą funkcjonować na terytorium całego państwa i mieć charakter powszechny.

Jest to zatem eksces prawotwórczy i wykroczenie przez ministrów zdrowia i spraw wewnętrznych poza przysługującą im kompetencję do wydania rozporządzenia na podstawie art. 46 ust. 2 i ust. 4 ustawy. Jest to także przesłanką ich odpowiedzialności przed Trybunałem Stanu. Piszę te słowa z dyskomfortem. Uznaję bowiem celowość wprowadzanych norm, ograniczających prawa i wolności. Jednocześnie sytuacja, w której w imię realizowania jakiegoś politycznego celu polityczny ośrodek władzy powoduje, że w miejsce stanu nadzwyczajnego – klęski żywiołowej – przewidzianego w Konstytucji RP ministrowie zdrowia i spraw wewnętrznych wydają rozporządzenie przekraczające ich kompetencje, stanowi wystarczający powód, by zaprotestować i odwołać się do odpowiedzialności przed TS.

Do czego upoważnił suweren

„Stan epidemii" nie powoduje, że ograniczona zostaje odpowiedzialność Skarbu Państwa za naruszenie wolności i praw obywateli, np. z tytułu strat majątkowych wynikających z ograniczenia prawa własności (niemożność wykonywania tego prawa np. w stosunku do tworzącego przedsiębiorstwo). Z istoty swojej pojawienie się zjawiska, takiego jak „zagrożenie epidemiczne" czy „epidemia", ma charakter lokalny. Wprowadzenie w „strefie zero" określonych przez wojewodę lub ministra ograniczeń, zakazów i nakazów w celu wyizolowania źródła epidemii i jej zwalczenia jest lokalne i jest dokonywane w celu ochrony zdrowia publicznego. Dlatego odszkodowania dla przedsiębiorców dotkniętych tymi ograniczeniami czy obywateli, którzy nie mogą wykonywać swoich praw, są ograniczone; płacone są przez Skarb Państwa – ze środków publicznych – w imię ochrony interesu publicznego. Jest to aksjologicznie jak najbardziej uzasadnione.

Konstytucja przewiduje sytuację, w której – w imię ochrony wyższego dobra, dobra publicznego – możliwe jest ograniczenie wolności i praw osób i przedsiębiorców z jednoczesnym miarkowaniem odpowiedzialności Skarbu Państwa za ich straty majątkowe. Nie jest taką sytuacją „stan epidemii", ograniczony do jakiegoś „danego obszaru", wprowadzany przez wojewodę czy ministra zdrowia.

Suweren, w konstytucji, upoważnił Sejm do wprowadzenia tego rodzaju unormowań tylko w przypadkach stanów nadzwyczajnych: „stanu wojennego", „stanu wyjątkowego" czy „stanu klęski żywiołowej" (art. 228 ust. 1). Przepis art. 228 ust. 4 konstytucji uprawnia Sejm i Senat do określenia zakresu i podstaw, a także trybu wyrównywania przez Skarb Państwa strat majątkowych, związanych z ograniczeniami wynikającymi z wprowadzeniem stanu nadzwyczajnego. Ustrojodawca konstytucyjny nie przewidział innej możliwości miarkowania zakresu wyrównania strat majątkowych, spowodowanych wprowadzeniem przez władzę państwową ograniczeń w wykonywaniu praw i wolności przez obywateli oraz przedsiębiorców poza sytuacją stanu nadzwyczajnego. Dla „stanu epidemii" takiego upoważnienia konstytucja Parlamentowi nie udzieliła. Dlatego utrzymanie obecnego stanu – „ekscesu prawodawczego" – jest dalece ryzykowne. Nie istnieją jakiekolwiek podstawy do uniknięcia czy miarkowania odszkodowań na rzecz podmiotów, które poniosły, ponoszą, czy poniosą stratę majątkową wynikającą z wprowadzonych przez „obowiązujące" rozporządzenia ograniczeń praw i wolności.

Ta ustawa jest zła

Rządząca większość może argumentować, że wprowadzone w ustawie z 22 listopada 2002 r. o wyrównywaniu strat majątkowych wynikających z ograniczenia w czasie stanu nadzwyczajnego wolności i praw człowieka i obywatela („ustawa miarkująca") regulacje, w obliczu pandemii Covid-19 i konieczności wprowadzenia ograniczeń w wolności przemieszczania się, gromadzenia się, a zwłaszcza prowadzenia działalności gospodarczej, są złe i niewystarczające. Tak, ta ustawa jest zła. Jednak skoro istniała możliwość wprowadzenia zmian do ustawy epidemicznej w sytuacji zagrożenia Polski pandemią Covid-19, to takie same możliwości istniały i nadal istnieją w stosunku do ustawy miarkującej.

Wprowadza w błąd twierdzenie, że wprowadzenie w Polsce stanu nadzwyczajnego naraża nasze państwo na odszkodowania. W dzisiejszym stanie prawnym tak jest, ale utrzymując naruszający konstytucję stan epidemii, w którym nie jest dopuszczone miarkowanie odszkodowań na rzecz przedsiębiorców, ryzyko to niepomiernie się zwiększa. Rząd i większość sejmowa świadomie nie korzystają z przewidzianych konstytucją możliwości miarkowania odszkodowania przez ustawodawcę w stanach nadzwyczajnych. A wystarczyłaby tylko odpowiednia zmiana ustawy miarkującej.

Opozycja może podjąć inicjatywę. Senat może wykonać inicjatywę ustawodawczą; przyjąć i zgłosić projekt zmian do ustawy z 2002. W takim przypadku od decyzji większości sejmowej zależeć będzie wprost to, czy podejmie ona działania zmierzające do ochrony państwa polskiego przed ryzykiem zapłacenia wielomiliardowych odszkodowań.