Nowela ordynacji: gdzie w tym szaleństwie jest podatnik

Założenia do nowelizacji ordynacji podatkowej zostały już przyjęte przez Radę Ministrów. Ten obszerny dokument zakłada wprowadzenie ponad 130 zmian do tej – jakkolwiek by patrzeć – jednej z ważniejszych ustaw podatkowych.

Uwaga mediów i ekspertów skupiała się dotychczas na dwóch najbardziej przełomowych i pewnie najdonioślejszych zmianach.

Pierwsza grupa zmian dotyczy wydawania interpretacji podatkowych. Pierwszy projekt nie pozostawiał złudzeń, że jednym z głównych założeń było zmniejszenie liczby wydawanych interpretacji. W toku prac ministerstwo zdecydowało się na ograniczenie swoich propozycji, m.in.  wycofało się z ograniczenia wydawania interpretacji w odniesieniu do skutków podatkowych powstałych przed złożeniem zapytania, jak i do takich zapytań, których celem jest uzyskanie korzyści podatkowych.

Druga ze zmian budzących najwięcej emocji zakłada wprowadzenie klauzuli obejścia prawa podatkowego. Temu zagadnieniu poświęcono już wiele uwagi, ale wszystko zmierza ku temu, że klauzula na dobre zagości w naszym porządku prawnym. Rzecz jasna diabeł tkwi w szczegółach, dlatego dokładniejszą ocenę regulacji warto pozostawić do momentu, gdy będziemy znali konkretne propozycje zmian do ordynacji podatkowej, a nie same ich założenia.

Przyjęte przez rząd założenia niosą jednak ze sobą istotne zmiany również w zakresie tradycyjnych instytucji związanych z rozliczaniem podatku czy z postępowaniami podatkowymi. Tym zmianom poświęca się nieco mniej uwagi, a ich znaczenie praktyczne może być istotne – tym bardziej że nie wszystkie zmiany są korzystne lub neutralne dla podatników.

Zagraniczna ?korespondencja

Jedną z dłużej wyczekiwanych zmian jest dostosowanie ordynacji podatkowej do wymogów życia gospodarczego w realiach UE. Dzisiaj podatnicy korzystający ze swobody poruszania się po Unii oraz ci na stałe zamieszkujący za granicą zmagają się ze sztywną regulacją ordynacji, która dla zachowania terminu np. złożenia odwołania czy zażalenia (odpowiednio 14 i siedem dni) wymaga nadania pisma w polskiej placówce Poczty Polskiej. Podatnicy przebywający poza Polską albo skazani są na ryzyko, że wysłana przez nich przesyłka nie dotrze w terminie do organu podatkowego, albo muszą podróżować do polskich konsulatów. Dzięki zmianom doczekamy się wreszcie sytuacji, że wysłanie przesyłki z placówki pocztowej w UE będzie traktowane jakby była nadana na Poczcie Polskiej.

Nie zawsze jednak będzie decydować stempel pocztowy zagranicznej placówki.  Jeśli pismo adresowane do urzędu będzie wysłane z kraju spoza UE, datą ważną dla urzędu skarbowego będzie moment, gdy pismo to dotrze do polskiej placówki pocztowej. Chcąc mieć pewność, że termin jest dochowany, a jesteśmy poza UE, musimy nadal szukać polskiego konsulatu i tam nadać pismo. Przy okazji zmian warte podkreślenia jest to, że nadal obowiązuje zasada, że dla zachowania terminu w Polsce konieczne jest skorzystanie z placówki Poczty Polskiej, a nie innego operatora.

Właściwość miejscowa

Dużo kontrowersji podczas prac nad założeniami do noweli ordynacji podatkowej budziła propozycja odejścia od właściwości miejscowej organów podatkowych. Ostatecznie ministerstwo wycofało się z propozycji, która praktycznie znosiłaby obowiązek przestrzegania właściwości przez same organy (proponowano zniesienie sankcji w postaci nieważności decyzji), ale pozostały w projekcie rozwiązania zwiększające elastyczność organów w tym zakresie. W szczególności możliwe będzie prowadzenie postępowań przez organy poza swoją właściwością, gdy uzyskają odpowiednią zgodę ministra. Ma to w praktyce pozwolić na pewne wyspecjalizowanie organów czy możliwość spójnego rozliczenia np. wspólników spółki osobowej.

Przy wdrażaniu tych zmian, które niewątpliwie mogą usprawnić skuteczność stosowania prawa, trzeba pamiętać, że wobec niejasnych przepisów duże znaczenie dla podatników ma trwałość i stabilność właściwości organu, która w pewnej mierze gwarantuje niezmienność interpretacji prawa. Dlatego ważne będzie wyważenie interesu podatnika i fiskusa.

Założenia oprócz samej zmiany właściwości przewidują także możliwość powierzania czynności takich jak przesłuchanie świadka różnym organom w kraju. Taka zmiana być może upraszcza działanie samej administracji, ale stawia pod znakiem zapytania dochowanie zasady zapewnienia czynnego udziału stronie, która w celu ochrony swoich praw może być zmuszona do podróżowania po kraju.

Terminy ?przedawnienia

Kolejną ze spraw, z którymi MF próbuje się rozprawić w ramach założeń, jest kompleksowe uregulowanie przedawnienia, które dzisiaj jest przedmiotem sporów i interpretacji sądowych (np. przedawnienie nadwyżki podatku naliczonego  nad należnym w VAT czy przedawnienie straty). Kluczową nowością będzie w tym zakresie odrębne uregulowanie zaległości, o których mowa w art. 52 ordynacji, czyli głównie zaległości wynikających z konieczności zwrotu do organu kwot wcześniej od niego otrzymanych (np. nadpłat).  Zaległości te mają się przedawniać w terminie pięciu lat od powstania zaległości. Spowoduje to kolosalny wyłom w rozliczeniach podatkowych. W przypadku nadpłat zwróconych z opóźnieniem lub ujawnionych przez podatnika już po terminie złożenia pierwotnej deklaracji, zmiana może prowadzić do tego, że organy zachowają prawo do kontrolowania podatników na długo po upływie regularnego okresu przedawnienia. Co gorsze, nie będzie to szło w parze z uprawnieniem podatnika do dochodzenia kolejnych nadpłat w tym przedłużonym okresie. Jest to zatem propozycja ryzykowna  i mogąca naruszać zasady konstytucyjne.

Niejasna jest także propozycja dotycząca np. przedawnienia nadwyżki podatku naliczonego nad należnym. Początek  terminu przedawnienia dla takiej nadwyżki to moment, w którym nadwyżka odliczana jest od podatku należnego. Dla realizacji takiego założenia konieczne jest precyzyjne jego rozpisanie na język prawny – bez tego możemy utknąć w kolejnych niekończących się sporach.

Kolejny pomysł resortu finansów dotyczy zmiany momentu zaliczenia nadpłaty na poczet zaległości. Ta propozycja – choć w założeniach przedstawiana pozytywnie –  dla podatników wcale taka nie będzie. A jest to jedna z najbardziej istotnych zmian objętych założeniami, mimo że niewiele się o niej mówi.

Chodzi o to, by zaliczenie nadpłaty było dokonywane z chwilą jej ujawnienia, a nie – jej powstania. W praktyce zmiana ta dotknie wyłącznie tych podatników, którzy nie uszczuplili należności Skarbu Państwa, a jedynie popełnili błąd w rozliczeniach, choćby za wcześnie wykazując i płacąc podatek. Dzisiaj podatnik, który orientuje się w takim błędzie, może równolegle skorygować deklarację, w której podatek wykazał oraz tę,  w której podatek powinien być wykazany. Nie ma mowy o odsetkach, skoro nikt na tym błędzie (z wyjątkiem samego podatnika) nie stracił. W przyszłości ma się to zmienić, a podatnik, który wykryje błąd choćby po trzech latach, będzie musiał zapłacić odsetki karne za te trzy lata, mimo że podatek już dawno do państwowej kasy uiścił.  Tak daleko idącej zmiany nie mogą uzasadniać techniczne ograniczenia systemu e-podatki, na które zdaje się powoływać w projekcie ministerstwo.

O braku solidnej refleksji może świadczyć powołanie w założeniach glosy, która dotyczyła wyroku wydanego w stanie prawnym obowiązującym przed 2003 r. i która formułowała postulaty nie do pogodzenia z proponowanymi obecnie zmianami.

Perspektywa organów podatkowych

Projektodawcom założeń nie udało się uniknąć i takich propozycji, które mają na celu poprawę komfortu stosowania prawa przez organ podatkowy. Momentami wygląda to wręcz groteskowo. Przykładowo w zakresie zabezpieczeń podejmuje się kolejne wysiłki, aby organ mógł dokonywać odpowiednich czynności niemal natychmiast. Dlatego proponuje się, zniesienie odstępu między doręczeniem decyzji o zabezpieczeniu a samym dokonaniem zabezpieczenia. Ale jednocześnie  – gdy chodzi o usunięcie nieaktualnego już zabezpieczenia, okazuje się, że obowiązujące dzisiaj siedem dni nie odpowiada realiom i proponuje się wydłużenie terminu dla działania organu do 30 dni. Czyżby podatnik mógł poczekać?

Podobnie wygląda umotywowanie zmiany dotyczącej doręczenia upoważnienia do kontroli w przypadku wszczęcia jej na legitymację. Uzasadniając zmianę terminu trzydniowego na termin trzy dni robocze, ministerstwo wykazuje, jak trudny do zrealizowania jest dzisiejszy termin – szczególnie gdy zaczyna biec w piątek. Szkoda tylko, że analogicznej zmiany nie zaproponowano tam, gdzie trzydniowy termin dotyka podatnika. Nierzadko jest przecież tak, że podatnik dostaje w piątek od organu trzy dni na przedłożenie wyjaśnień i dowodów. To, że oznacza to pracę przez weekend i ogrom wysiłku, najwyraźniej umknęło uwadze projektodawców.