Zamówienia podprogowe w przetargach

Przepisy dotyczące tzw. progu bagatelności weszły w życie 16  kwietnia 2014 r. Chodzi o zmianę art. 4 pkt 8 ustawy – Prawo zamówień publicznych (pzp). Próg ten wzrósł z  14 tys. euro do 30 tys. euro (średni próg w krajach Unii Europejskiej wynosi dla zamówień na dostawy i usługi 14 616,73 euro, dla zamówień na roboty budowlane – 31 589,04 euro). Wspomniany przepis, choć dotyczy zamówień niewielkich, ma istotne znaczenie dla zamawiających – jednostek sektora finansów publicznych, wobec czego warto przypomnieć istotę „pierwszego" progu, jego znaczenie, a także zasady i procedury udzielania tzw. zamówień podprogowych.

Uproszczenie procedur

Prawo zamówień publicznych ma na celu zagwarantowanie wykonawcom niedyskryminacyjnego dostępu do zamówień publicznych, ograniczenie ryzyka nieefektywnego wydatkowania środków publicznych oraz zapewnienie przejrzystości postępowania i wyboru wykonawcy. Wobec tego, by udzielić zamówienia (zawrzeć umowę, której przedmiotem są dostawy, usługi i roboty budowlane), podmiot zamawiający zobowiązany jest do przeprowadzenia stosownej procedury z zachowaniem określonych zasad, co gwarantuje realizację celu pzp, a także wypełnia postulaty wynikające z prawa Unii Europejskiej w obszarze zamówień publicznych.

Jednak stosowanie tak skomplikowanych i długotrwałych procesów (średni czas udzielenia zamówienia wynosi 31 dni) dla wszystkich zamówień – bez względu na ich wartość – powodowałoby, że koszty organizacji takiej procedury przewyższałyby uzyskane upusty czy łączną wartość wynagrodzenia wykonawcy. Wobec tego większość państw członkowskich, w tym Polska, uznała, że udzielanie zamówień według tych samych procedur poniżej określonej wartości prowadzi do nieefektywnego i nieoszczędnego wydatkowania środków publicznych. Jak wynika z uzasadnienia do ustawy zmieniającej art. 4 pkt 8 pzp, podniesienie progu stanowi jeden z elementów, których celem jest usunięcie zbędnych barier w udzielaniu zamówień publicznych oraz odformalizowanie procedur (por. uzasadnienie do rządowego projektu ustawy o zmianie ustawy – Prawo zamówień publicznych oraz niektórych innych ustaw, druk nr 1638).

Przepis art. 4 pkt 8 pzp stanowi, że „ustawy nie stosuje się do zamówień i konkursów, których wartość nie przekracza wyrażonej w złotych równowartości kwoty 30 000 euro". Dlatego przy udzielaniu zamówień do podanej wartości nie mają zastosowania żadne przepisy ustawy, w tym dotyczące wnoszenia środków ochrony prawnej (por. KIO/UZP 260/09). Przepis ten ma charakter ius cogens i nie przewiduje możliwości stosowania przepisów ustawy, gdy wypełnione zostaną przesłanki wyłączenia zawarte w przepisie. Postępowanie prowadzone przez zamawiającego, który powołuje się na przepisy ustawy i postępuje zgodnie z ich literą, nie jest stosowaniem powszechnie obowiązujących przepisów pzp, które bezwzględnie stosowanie swoich przepisów wyłącza, ale prowadzeniem przetargu cywilnego zgodnie z art. 701 i n. kodeksu cywilnego (por. KIO 2452/11).

Główna Komisja Orzekająca w sprawach o Naruszenie Dyscypliny Finansów Publicznych (GKO) rozstrzygała zagadnienie naruszenia dyscypliny finansów publicznych przez kierownika zamawiającego, który przeprowadził postępowanie w trybie przetargu nieograniczonego dla zamówienia o wartości nieprzekraczającej progu bagatelności z naruszeniem przepisów tej ustawy. W orzeczeniu uniewinniającym obwinionego (sygn. DF/GKO-4900-28/32/07/26) GKO stwierdziła, że udzielenie zamówienia o wartości nieprzekraczającej wielkości określonej w art. 4 pkt 8 pzp z naruszeniem przepisów tej ustawy nie stanowi naruszenia dyscypliny finansów publicznych – właśnie ze względu na brak możliwości fakultatywnego stosowania przepisów przez zamawiających.

Jak wydawać pieniądze

A zatem, skoro pzp bezwzględnie nie stosuje się do zamówień poniżej progu, należy postawić pytanie, według jakich zasad i procedur zamawiający powinni udzielać zamówień podprogowych.

Przede wszystkim podstawowe zasady wydatkowania środków publicznych reguluje art. 44 ust. 3 ustawy o finansach publicznych. Zgodnie z tym przepisem wydatki publiczne powinny być dokonywane  w sposób celowy i oszczędny, z zachowaniem zasad uzyskiwania najlepszych efektów z danych nakładów, optymalnego doboru metod i środków służących osiągnięciu założonych celów. Na uwadze należy mieć też fakt, że wydatki winny być dokonywane w sposób umożliwiający terminową realizację zadań, a także w wysokości i terminach wynikających z wcześniej zaciągniętych zobowiązań. Wydatek celowy to inaczej wydatek uzasadniony, niezbędny do wykonania zadania publicznego. Minimalizacja dostępnych zamawiającemu zasobów oznacza oszczędność. Według NIK oszczędność to jest standard oznaczający „dobre gospodarowanie pieniądzem publicznym".

Natomiast sposoby zawarcia umowy (udzielenia zamówienia) określa kodeks cywilny. Sposoby te mogą być jednak modyfikowane przez zamawiających. Powszechną praktyką w tym zakresie jest wprowadzanie w danej jednostce regulaminu określającego procedury udzielania zamówień. Warto zwrócić uwagę, że procedury powinny być stosunkowo łatwe, szybkie i skuteczne, tak by jednocześnie wypełnić postulat ustawodawcy zawarty w art. 4 pkt 8 pzp o niestosowaniu skomplikowanych procedur ustawowych oraz dochować zasad wynikających z ustawy o finansach publicznych. Niestety, w praktyce można bardzo często zaobserwować wprowadzanie wewnętrznych regulacji, które zawierają obszerne tryby, warunki czy wymagania niedostosowane do potrzeb danej jednostki, a także niezwykle trudne do zrealizowania przez zobowiązanych do ich stosowania pracowników.

Dobrze mieć regulamin

Określenie zbyt skomplikowanych procedur, a także każde odstępstwo od ustalonych regulacji może być uznane przez organy kontrolne za naruszenie dyscypliny finansów publicznych. Regulamin zawsze powinien być więc poprzedzony analizą zakupów dokonywanych przez daną jednostkę – dopiero na podstawie uzyskanych informacji możliwe jest precyzyjne określenie procedury udzielania zamówień podprogowych.

W ramach procedury proponuje się wprowadzenie trzech progów: pierwszego (podstawowego) uprawniającego do realizowania zakupów przez uprawnione osoby bez stosowania jakichkolwiek procedur (w celu możliwie szybkiego reagowania na bieżące drobne potrzeby jednostki); drugiego – polegającego na przesłaniu zapytania ofertowego wybranym wykonawcom. W trzecim progu oprócz zapytań ofertowych zamawiający winien zamieścić zapytanie ofertowe na swojej stronie internetowej (dobrym wzorcem mogą się okazać np. wytyczne w zakresie kwalifikowania wydatków w ramach POKL, zawierające tzw. zasadę konkurencyjności).

Dodatkowo regulamin powinien przewidywać wyłączenia jego stosowania, np. w razie możliwości nabywania usług czy dostaw wyłącznie od jednego wykonawcy, czy w zakresie usług niepriorytetowych. Forma komunikacji pomiędzy zamawiającym a wykonawcami również powinna być jak najmniej uciążliwa, dlatego najwłaściwsza będzie droga elektroniczna (zgodnie z art. 27 ust. 2 pzp zamawiający w każdym postępowaniu może stosować drogę elektroniczną, zatem tym bardziej uprawniony jest do korzystania z tej formy komunikacji w zamówieniach podprogowych).