Sławomir Presnarowicz: Fiskus chętnie odda egzekucję

Rz: Nowelizacja przepisów o tzw. opłatach śmieciowych weszła w życie trzy tygodnie temu, a już pojawiają się wątpliwości, jak ją stosować. Czy gminy nigdy nie uwolnią się od widma kłopotliwych regulacji śmieciowych?

Sławomir Presnarowicz: Rzeczywiście ustawa o utrzymaniu czystości i porządku w gminach, zwana potocznie śmieciową, od początku budziła wiele kontrowersji. Jej najnowsza nowelizacja, która weszła w życie 1 lutego, też narobiła już zamieszania. Chodzi przede wszystkim o wprowadzenie maksymalnych stawek opłat za śmieci i związane z nimi przepisy przejściowe. Pojawiły się bowiem wątpliwości co do interpretacji przepisu, do kiedy gminy miałyby podjąć uchwały z nowymi stawkami. Czy należy spieszyć się z podejmowaniem tych uchwał? Inaczej mówiąc, czy do 1 lutego powinny być podjęte nowe uchwały, czy nie? Większość prawników, ja też, uważa, że absolutnie nie ma takiej potrzeby. Rada gminy (miasta) może to zrobić w dowolnym okresie. Najważniejsze, aby stawki nie przekraczały górnych granic określonych w znowelizowanym art. 6k ustawy. Co innego natomiast, jeżeli chodzi o określenie ryczałtowej opłaty od domku letniskowego lub od innej nieruchomości wykorzystywanej na cele rekreacyjno-wypoczynkowe. W tym wypadku wprowadzono obowiązek ustawowy podjęcia stosownej uchwały, który powinien być wykonany niezwłocznie.

Na czym polega mechanizm ustalania górnych stawek opłat za śmieci, czy jest podobny do tego w podatku od nieruchomości?

Właśnie tak, chodziło o to, by były podobne. W ustawie wprowadzono mechanizm, który z jednej strony ustala górny limit, czyli maksymalne stawki, a z drugiej – przewiduje element waloryzacji. Art. 6k ust. 2 ustawy wyraźnie wskazuje, że rada gminy ustala stawki opłat w wysokości nie wyższej niż maksymalne stawki opłat przewidziane przez ustawodawcę. W zależności od rodzaju nieruchomości wprowadzono jeszcze elementy dotyczące waloryzacji. Jest to 2 proc. przeciętnego miesięcznego dochodu rozporządzalnego na jedną osobę ogółem za mieszkańca.

Skomplikowana sprawa...

Istotnie, to bardzo dziwne i skomplikowane w nazwie, ale w tej chwili ten dochód rozporządzalny na jedną osobę to 25,57 zł. I tyle wynosi górna granica opłaty dla nieruchomości mieszkalnych. Tam, gdzie w grę wchodzą też inne elementy, mechanizm też jest inny. Odwołuje się do 5,6 proc. przeciętnego miesięcznego dochodu rozporządzalnego za gospodarstwo domowe. W tym wypadku jest to ok. 70 zł od gospodarstwa domowego. Jeżeli zatem w danej gminie czy  mieście obowiązują stawki, które nie przekraczają tych dwóch stawek, to ich władze nie musiały w ekspresowym tempie zmieniać uchwał.

A te gminy, w których stawki nie mieściły w obowiązujących widełkach, musiały pozmieniać uchwały do 1 lutego.

Tak, do 1 lutego. Ustawowe górne widełki są bardzo wysokie. Maksymalna stawka to 25,57 zł od mieszkańca czy 70 zł od gospodarstwa. Nie sprawdzałem tego, ale myślę, że w ogóle nigdzie takie stawki nie występowały. Żadna gmina czy miasto nie pozwoliłyby sobie na taką wysoką górną granicę stawki.

Co by się stało, gdyby stawki były wyższe, a gmina nie podjęła nowej uchwały na czas?

Wówczas mielibyśmy do czynienia z kompletną niezgodnością ich z zapisem ustawy. W takiej sytuacji zainteresowany mógłby domagać się zweryfikowania swojej opłaty i żądać jej obniżenia. Byłaby podstawa, żeby płacić mniej.

To jedyne problemy?

Jest ich więcej. Chcę powiedzieć o ważnej kwestii dotyczącej terminologii. Ustawa wciąż posługuje się nazwą „opłata za gospodarowanie odpadami komunalnymi". Tak brzmi nazwa oficjalna. Oczywiście nikt w bezpośrednich kontaktach nie używa takiej długiej nazwy. Każdy mówi po prostu „opłata śmieciowa" lub „opłata za odpady". Szkoda że ustawodawca nie zdecydował się na zmianę w tym zakresie. Nic by się nie stało złego, a wręcz przeciwnie – byłoby to wielkie ułatwienie, gdybyśmy wprowadzili po prostu opłatę śmieciową.

Druga uwaga jest taka: opłata nie jest podatkiem, mimo że do ustawy stosuje się dział III ordynacji podatkowej. Skoro nie jest to podatek, to nie mamy również do czynienia z podatnikiem ani z płatnikiem. Proponuję używać określenia „zobowiązany". Szkoda, że  ustawodawca jednoznacznie tego nie określił, to by bardzo ułatwiło np. komunikację z mieszkańcami. Bardzo ułatwiłoby to urzędnikom sporządzanie różnych pism, decyzji. Można byłoby pisać krótko, np.: „opłata śmieciowa" czy „zobowiązany z tytułu opłaty śmieciowej".

Na co jeszcze czekali urzędnicy?

Wiele gmin czekało, żeby poprawić kwestię wezwań do składania deklaracji. Do spraw dotyczących deklaracji stosujemy regulacje z ordynacji podatkowej o czynnościach sprawdzających. I teraz proszę sobie wyobrazić, że skoro ktoś nie składa deklaracji, to oczywiście organ administracji wójt, burmistrz (prezydent) powinien go wezwać do jej złożenia. Ale do wezwań nie stosujemy kary porządkowej z ordynacji podatkowej. Skoro nie ma kary porządkowej, to wydawałoby się, że takim rozwiązaniem byłoby odesłanie do kodeksu karnoskarbowego. Jednak jeżeli chodzi o k.k.s., to skoro to nie jest podatek, ale inna danina niepodatkowa, to wątpliwe, czy można stosować np. art. 54 k.k.s. Ministerstwo Finansów jednoznacznie w interpretacji wypowiedziało się, że nie wolno stosować sankcji z k.k.s. do wezwań. Jego zdaniem prawnie takiej możliwości nie ma. Wygląda na to, że w wezwaniu organ administracji nie ma żadnej możliwości pouczenia o sankcji.

Czyli nie ma instrumentu, który pozwoliłby wyegzekwować obowiązek złożenia deklaracji?

Nie ma takiego instrumentu prawnego. Czasem organ w pouczeniach pisze w związku z wezwaniem, że jeżeli osoba nie złoży deklaracji, to on wyda decyzję określająca wysokość opłaty. Ale to są zupełnie różne rzeczy. Oczywiście organ musi wydać decyzję, jeżeli ktoś nie złoży deklaracji, bo musi mieć podstawę, by taką kwotę przyjąć, zaksięgować w swoich urządzeniach księgowych, aby ona zaistniała w ogóle w obrocie prawnym. Jeśli bowiem nie ma deklaracji i nie byłoby decyzji (obecnie również zawiadomienia), to nie ma dokumentu, żeby dokonać tzw. przypis opłaty z tego tytułu. Ale to nie jest element pouczenia. Dziwię się, że ustawodawca nie zawarł tego zapisu i nie wprowadził kary porządkowej. Czy w ogóle można obecnie mówić o wezwaniu? To chyba powinna być raczej jakaś prośba do zobowiązanego, a nie wezwanie. Bo każde wezwanie powinno być obwarowane określoną sankcją z tytułu jego niewykonania. Jeżeli się wzywa, zawsze się poucza, że stosujemy albo karę porządkową, albo grzywnę z k.k.s. I tego bardzo mi brakuje w zmianach.

A dobre zmiany?

W art. 2 ustawy śmieciowej, w punkcie 4 już uprzednio określono pojęcie właściciela nieruchomości. Jest ono bardzo szerokie. Mieszczą się w nim wszelkie podmioty, które tak naprawdę posiadają nieruchomość. A więc i właściciele, i współwłaściciele, i użytkownicy wieczyści, i  jednostki organizacyjne, i w ogóle wszystkie podmioty władające. Obecnie dodano jednak ust. 2a z zapisem, że jeżeli obowiązki wskazane w ustawie dotyczyć mogą kilku podmiotów, np. są to mąż i żona albo w ogóle więcej osób, które wspólnie gospodarują i mieszkają w jednym lokalu, domku jednorodzinnym, to obowiązany do uiszczenia opłaty jest podmiot czy podmioty, które faktycznie władają tą nieruchomością. I w takim wypadku podmioty faktycznie władające mogą w drodze umowy zawartej w formie pisemnej wskazać jedną osobę obowiązaną do zapłaty. To jest bardzo ciekawa zmiana, i chyba nigdzie niewystępująca.

I to jest wiążące dla organu...

Tak,  jest to element novum, które pojawia się w naszym ustawodawstwie. Umowa co do wykonania zobowiązań o charakterze publicznoprawnym. Oczywiście niesie za sobą różne zagrożenia. Może być tak, że domownicy umówią się, że będzie to np. osoba bezrobotna. Powstaje wówczas pytanie: jak wyegzekwować opłatę? Ten kij ma więc dwa końce.

A wspólnoty ?mieszkaniowe?

Mamy nowe rozwiązanie. Myślę, że lepsze. Zapis ust. 3 art. 2 ustawy w tej chwili jest taki: jeżeli nieruchomość zabudowana jest tym budynkiem wielolokalowym, to obowiązki właściciela nieruchomości wspólnej oraz właściciela lokalu obciążają albo wspólnotę mieszkaniową, albo spółdzielnię mieszkaniową. Z tym zastrzeżeniem, że ustanowiono odrębną własność lokalu.  Nowy przepis stanowi, że wspólnota mieszkaniowa ponosi wynikające z ustawy opłaty bez ograniczeń. A więc w tej chwili uczyniono tak naprawdę podmiotem zobowiązanym wspólnotę i spółdzielnię mieszkaniową.

Właściciele nimi nie są?

Tak, poszczególni właściciele lokali (wyodrębnionych prawnie) nie są podmiotami zobowiązanymi w stosunku do wójta, burmistrza, prezydenta, tylko wspólnota lub spółdzielnia.

Nie rozwiązuje to problemu, gdy w spółdzielni nie wszystkie mieszkania mają odrębną własność.

Tak, w tym wypadku podmiotami zobowiązanymi są poszczególni lokatorzy.