Mariusz Muszyński: O obcinaniu budżetu Prezydenta

Groźby i szantaż

Państwo nie jest bytem teoretycznym, ani kupą kamieni. Państwo stanowi zamieszkała na określonym terytorium grupa ludzi powiązana węzłem prawnym zwanym obywatelstwem i wyłaniająca z siebie polityczną władzę. Z perspektywy instytucjonalnej władza państwowa jest wykonywana przez organy obsadzane i funkcjonujące na określonych w Konstytucji zasadach zwanych ustrojem. Realizują one przypisane im zadania natury cząstkowej, których celem jest bezpieczeństwo i dobrobyt – samego państwa, jak i obywateli.

W demokratycznym państwie prawa działanie to odbywa się w ramach konstytucyjnych, gdzie jednym z obowiązków jest współpraca wszystkich organów państwowych dla realizacji tak rozumianego dobra wspólnego.

Wybory 15 października 2023 r. w przełomowy sposób przedefiniowały sprawowanie w Polsce władzy w perspektywie rozumienia państwa. Pojawiły się sygnały, że władza państwowa skupiona w kilku kluczowych organach (rząd, Sejm, Senat) i wyłoniona w wyniku ostatnich wyborów odrzuciła obowiązek współdziałania. A organy państwa, których nowa większość ze względu na prawne przeszkody nie była w stanie obsadzić po wyborczym zwycięstwie, postanowiła spetryfikować.

Czytaj więcej

Prawo dla Ciebie

Nie można dawać pretekstu do skrócenia kadencji Sejmu. Czy rząd zdąży z budżetem

Rząd i parlament muszą się spieszyć z budżetem, by uniknąć ryzyka przyspieszonych wyborów.

Tezy tej nie trzeba udowadniać. Widać to w publicznym zachowaniu części polityków rządzącej koalicji. Publiczna krytyka, przekraczająca racjonalne ramy sporu politycznego, poniżanie i drwiny, czy nawet polityczne groźby godzące w istotę funkcjonowania urzędów, których nie dosięgnęły zmiany personalne, to tylko niektóre płaszczyzny tego ataku. Ich ogólny przedsmak mogliśmy zauważyć na komisjach sejmowych obradujących w sprawie projektu ustawy budżetowej.

Jednym z obiektów tych niewybrednych ataków jest Prezydent RP. W wypowiedziach prominentnych polityków Platformy Obywatelskiej słyszymy, że za sprzeciw wobec działań rządu, wynikający przecież z jego kompetencji, Prezydent powinien zostać ukarany obcięciem budżetu Kancelarii Prezydenta.

Dysfunkcjonalność organu

Zasada funkcjonowania państwa jest prosta. Jeżeli Konstytucja kreuje określony organ i przypisuje zadania, organy odpowiedzialne za kwestie budżetowe, muszą zapewnić mu finansowanie umożliwiające ich realizację. Nie mogą tego uzależniać od kryteriów politycznych, a w szczególności uniemożliwiać działania z powodu obsadzenia takiego organu przez władze wyłonione jeszcze przez przeciwników politycznych. Nawet w sytuacjach kryzysowych, środki budżetowe muszą być tak podzielone, aby każdy z organów mógł funkcjonować na racjonalnym poziomie aktywności. Nie jest możliwe niedofinansowanie jednego organu, kiedy inny dysponuje ich nadmiarem.

Takie zachowanie jest szkodliwe dla państwa nie tylko w wymiarze politycznym. Znajduje odzwierciedlenie jako problem konstytucyjny stanowiący podstawę do zaskarżenia budżetu do Trybunału Konstytucyjnego. Mieści się bowiem w pojęciu znanym od lat trybunalskiemu orzecznictwu, określanym jako dysfunkcjonalność.

Koncepcja dysfunkcjonalności jest związana z wynikającą z Preambuły do Konstytucji RP gwarancją zapewnienia działania instytucji publicznych w sposób sprawny i rzetelny. W ostateczny sposób została ukształtowana w wyroku Trybunału z dnia 9 marca 2016 r., sygn. K 47/15. W orzeczniczym ujęciu dotyczyła kształtu strukturalnego i proceduralnego odnoszącego się do funkcjonowania Trybunału Konstytucyjnego i wiązała się z ówczesnym sporem o ten organ państwa. Trybunał podkreślił wówczas, że każdy organ musi mieć możliwość funkcjonowania na poziomie odpowiadającym przypisanym mu zadaniom. Dotyczy to nie tylko obszaru personalnego, ale też instytucjonalnego, i innych. Jeżeli jakiś akt prawny kształtuje funkcjonowanie organu w ten sposób, że efektem jest brak możliwości nie tylko naturalnego wykonywania zadań państwowych, ale też reagowania na sytuacje kryzysowe, to jest on zaprzeczeniem sprawności i rzetelności działania organów państwowych, które wynika z art. 2 w związku z art. 1 Konstytucji i jej preambuły. Tym samym stanowi destabilizację funkcjonowania państwa.

Takie ukształtowanie budżetu, w którym kwota przyznana Kancelarii Prezydenta uniemożliwi Prezydentowi wykonywanie jego kompetencji, albo w istotny sposób je ograniczy, mieści się w konstrukcji dysfunkcjonalności. Aktywność Prezydenta RP wieńczy wiele obszarów działania różnych organów państwa. Ograniczenie urzędowi Prezydenta możliwości funkcjonowania miałoby szerokie negatywne skutki dla państwa - od procesu tworzenia systemu prawa, którego częścią jest Prezydent RP, po powoływanie osób pełniących szereg funkcji państwowych, aż do obszaru wielopłaszyznowego bezpieczeństwa państwa.

Gra w Czarnego Piotrusia

Warto też zauważyć, że dysfunkcjonalność może wystąpić w formule a rebours. Dotyczy sytuacji, kiedy w ustawie budżetowej doszłoby do ograniczenia środków na funkcjonowanie Kancelarii Prezydenta, a budżet innej instytucji, np. Kancelarii Sejmu czy Kancelarii Prezesa Rady Ministrów, wzrósłby nieproporcjonalnie. W ten sposób doszłoby do zaburzenia pozycji rządu i Sejmu wobec Prezydenta, co byłoby naruszeniem konstytucyjnej równowagi władzy w rozumieniu art. 10 Konstytucji.

Przy tak ukształtowanej ustawie budżetowej, każdy podmiot wyposażony w możliwość występowania do Trybunału Konstytucyjnego z wnioskiem o kontrolę konstytucyjności (w trybie art. 122 ust. 3 oraz art. 191 Konstytucji), miałby wtedy nie tylko prawo, ale i obowiązek takiego działania. Uzasadniałaby to ochrona trwałości państwa. Pierwszym krokiem byłoby oczywiście zaskarżenie budżetu przez Prezydenta w kontroli prewencyjnej.

Istnienie dysfunkcjonalności podlegałoby niezależnej ocenie Trybunału. Gdyby Trybunał stwierdził niekonstytucyjność ustawy z jej powodu, miałby dwie możliwości: po pierwsze, uznać nierozerwalny związek niekonstytucyjnych przepisów z całością ustawy; po drugie, uznać, że nie mają one związku z całą ustawą.

Konsekwencje byłyby następujące (art. 122 ust. 4 Konstytucji). W pierwszym przypadku Prezydent byłby zobowiązany do odmowy podpisania ustawy budżetowej, w drugim - miałby dwa wyjścia: podpisać ustawę z pominięciem niekonstytucyjnych przepisów, lub zwrócić ją Sejmowi w celu usunięcia niezgodności.

Pierwszy przypadek to konstytucyjny automat. Ustawa upada, a państwo funkcjonuje na podstawie projektu budżetu – zgodnie z art. 219 ust. 4 Konstytucji i art. 145 ustawy o finansach publicznych. Sejm musi podjąć prace nad nową ustawą budżetową, przy czym działa zgodnie z wskazówkami wynikającymi z wyroku Trybunału. Podobne skutki, po ewentualnej decyzji Prezydenta, ma trzecia sytuacja. W tym miejscu przypominam też, że wszelkie zmiany budżetu po kontroli trybunalskiej można znów wysłać do zbadania przez Trybunał.

Ciekawostką pomijaną we wszystkich komentarzach medialnych na ten temat jest natomiast fakt, że projekt ustawy budżetowej to nie ten dokument, który dziś pichci sobie koalicja w Sejmie. Projekt, który służyłby za finansowy fundament funkcjonowania państwa to dokument, który złożył do Sejmu jeszcze 29 września 2023 r. rząd Zjednoczonej Prawicy. A jego istotną częścią są autonomiczne projekty - nie tylko Kancelarii Prezydenta, ale też szeregu organów państwa typu: Trybunał Konstytucyjny, Sąd Najwyższy, Instytut Pamięci Narodowej i innych, którym rządząca dziś koalicje chce obciąć budżety z powodów politycznych. Funkcjonowanie państwa na projekcie budżetu byłoby więc korzystne dla tych wszystkich organów, bo oparte na ich własnych propozycjach finansowych.

I tu nie pomogłoby rządowi nawet blokowanie ogłaszania wyroku Trybunału Konstytucyjnego, bo to dalej utrwalałoby niekorzystną przecież dla rządzących formułę obowiązku pracy na projekcie Zjednoczonej Prawicy. Więcej, rządowi nie pomogłyby też próby zablokowania Trybunału Konstytucyjnego wzorem telewizji i radia, czy Krajowej Rady Sądownictwa, bo skierowanego wniosku Prezydenta o zbadanie zgodności ustawy budżetowej z Konstytucją nie miałby kto rozpatrzyć. I znów jedyną podstawą wydatków budżetowych państwa przez cały rok 2024 byłby projekt budżetu złożony przez rząd Morawieckiego.