Marek Dobrowolski: Sprawa migrantów jest pełna kontrowersji

Przyjęty przez Radę UE 8 czerwca 2023 r. system relokacji migrantów pomiędzy państwami UE wywołał ożywione spory. Można zakładać, że debata migracyjna na dłużej zagości w naszej przestrzeni publicznej. Wskazuje na to zarówno waga problemu (możliwa zmiana struktury społecznej), trwający proces legislacyjny w UE, jak i zbliżająca się kampania wyborcza oraz zapowiedź zorganizowania referendum. Nie wydaje się więc, aby temat relokacji migrantów szybko zszedł z pierwszych stron gazet. Stąd warto przybliżyć treść rozporządzenia w sprawie zarządzania azylem i migracją.

Kolejne poszerzenie kompetencji UE

Ustanawia ono nieznany dotąd prawny obowiązek uczestniczenia państwa członkowskiego w mechanizmie relokacji migrantów. Rada UE zadeklarowała wprawdzie, że żadne państwo członkowskie „nigdy nie będzie zobowiązane do przeprowadzenia relokacji”, jednak w praktyce oznacza to tylko tyle, że państwa będą mogły wybrać, które z przewidzianych działań solidarnościowych (relokacje, wkład finansowy, alternatywne środki solidarnościowe, np. delegowanie personelu do obsługi migrantów) podejmą.

Obecnie najwięcej uwagi i politycznych kontrowersji wzbudzało rozwiązanie, które hasłowo można określić mianem „opłata zamiast migranta”. Chodzi o naliczanie ponad 20 tys. euro od państwa członkowskiego jako wkładu finansowego w mechanizm relokacji za odmowę przyjęcia każdego ze skierowanych doń migrantów.

Rozporządzenie wprowadza jakościową zmianę stanu prawnego, zawężając zakres dotychczasowych kompetencji państw członkowskich. O ile obecnie kwestia przyjmowania migrantów jest wyłączną domeną państwa, co skądinąd daje racjonalne podstawy do prowadzenia krajowej debaty (czego przykładem jest krytyka ze strony opozycji nazbyt liberalnej polityki imigracyjnej rządu), o tyle wejście w życie przygotowanego paktu w znacznej części przesunie tę kompetencję na poziom unijny. Z ustrojowej perspektywy nie ma większego znaczenia, z którego rodzaju działań solidarnościowych skorzysta dane państwo (czy przyjmie migrantów, czy też wybierze uiszczenie opłat), istotne jest bowiem ustanowienie samej zasady relokacji jako wiążącej państwa Unii obowiązkowej solidarności migracyjnej. Z tych samych powodów nie ma znaczenia prognozowana liczba relokowanych migrantów w pierwszej fazie działania systemu (do Polski ok. 2000). Liczba ta ma być bowiem ustalana corocznie, a to oznacza, że będzie się zmieniać (zapewne powiększać), co w połączeniu z przepisami dotyczącymi łączenia rodzin może znacząco zmieniać zarówno kulturową tożsamość państwa, jak i jego strukturę społeczną. Takie procesy zaszły już na zachodzie Europy.

Rozwiązania proponowane w rozporządzeniu stanowią więc jeszcze jeden przykład wcześniej opisywanego już zjawiska powiększenia kompetencji UE przy okazji kolejnych kryzysów, co nierzadko połączone jest z obchodzeniem nawet precyzyjnych postanowień traktatowych (por. M. Dobrowolski, „Przyśpiesza proces federalizacji”, „Rzeczpospolita”, 3 sierpnia 2022 r.). Obecnie procedowane rozwiązanie, również w tym ostatnim aspekcie, wpisuje się w dotychczasowy schemat. Zgodnie bowiem z art. 79 ust. 5 TfUE wyłącznie do kompetencji państw członkowskich UE należy ustalanie wielkości napływu migrantów zarobkowych na swoje terytorium.

Czytaj więcej

Polityka

Unijny mechanizm relokacji nielegalnych migrantów. Uchwała PiS - jest decyzja Sejmu

Sejm podjął decyzję w kwestii złożonego przez posłów PiS projektu uchwały w sprawie propozycji wprowadzenia unijnego mechanizmu relokacji nielegalnych migrantów. Za przyjęciem uchwały było 242 posłów, przeciw - 5.

Pula solidarnościowa i kompetencje KE

Rozporządzenie zmierza do ustanowienia puli solidarnościowej (art. 44a ust. 1). Wysokość wkładów finansowych wnoszonych do niej przez poszczególne państwa ma być ustalana corocznie przez Radę UE (art. 44b ust. 1).

Tworzony system przewiduje znaczącą rolę KE, która m.in. ma przyjmować zalecenia dla Rady UE dotyczące wysokości ww. wkładów. Przy czym zalecenia te mają pozostawać tajne do momentu ustanowienia. Wszystko po to, by „usprawnić przebieg procesu decyzyjnego” (teza 12c). KE otrzymuje też istotne kompetencje w procedurze przyznawania państwom środków z puli (art. 7a ust. 4) oraz zwalniania z uiszczenia wkładu finansowego (art. 44 f i art. 44 fa). Przykładowo ocenia ona „istnienie i zakres presji migracyjnej”, rodzaj i wielkość potrzebnych środków solidarnościowych, sposób ich wykorzystania dla ustabilizowania sytuacji oraz „sposób, w jaki państwo członkowskie zamierza zaradzić ewentualnym niedostatkom stwierdzonym w dziedzinie odpowiedzialności, gotowości lub odporności” (art. 44g ust. 2).

O zakresie władzy Komisji przesądzają w szczególności te przesłanki podejmowania decyzji, które mają bardzo lakoniczny lub uznaniowy charakter. Do pierwszej kategorii można zaliczyć możliwość odmowy państwu korzystania z puli solidarnościowej ze względu na „istnienie obiektywnych powodów” (art. 44d ust. 5), do drugiej – badanie przez KE należytego udokumentowania istnienia i zakresu presji migracyjnej (art. 44f ust. 3). Rozporządzenie określa też terminy dla decyzji KE (np. w art. 44d ust. 5, art. 44f ust. 4), ale nie wskazuje konsekwencji ich przekroczenia.

Na pierwszy rzut oka kwestie te mogą wydawać się drugorzędne (czy nazbyt techniczne), jednak doświadczenie wstrzymania przez KE bez podstawy prawnej należnych Polsce środków z KPO ukazuje ich rzeczywiste znaczenie. Jeżeli więc Polska przyjęła uchodźców wojennych z Ukrainy, co – jak się wydaje – może stanowić podstawę do zwolnienia Polski z wnoszenia wkładów finansowych w pierwszym okresie działania mechanizmu, to taka decyzja zależeć będzie głównie od KE. Jeżeli Polska z tego samego powodu zostałaby uznana z beneficjenta systemu, to KE może wstrzymywać przekazanie tej decyzji Radzie UE. Nie ma więc gwarancji, że ww. rozwiązania nie posłużą do wywierania pozaprawnego nacisku na państwo członkowskie dla osiągnięcia dowolnie zdefiniowanego przez KE celu politycznego.

Nieprecyzyjne postanowienia i praktyka

Projektowane rozwiązania nie dają precyzyjnych odpowiedzi na wiele pytań. I tak, nie ma jasności co do sposobu postępowania z migrantami, którzy już przebywają w państwach Unii. Jedynie przepis ustanawiający środki solidarnościowe stanowi o relokacji osób „którym przyznano ochronę międzynarodową mniej niż trzy lata” przed ustanawianiem puli solidarnościowej (art. 44a ust. 2 lit. a). Trudno jednak na tej podstawie wyprowadzać stanowcze wnioski co do grupy migrantów objętej nową procedurą. A przecież zakres czasowy stosowania paktu ma niebagatelne znaczenie. Niektóre z tych osób zdążyły już „zakorzenić się” w państwie dotychczasowego pobytu (np. podjąć pracę). Dla takiego państwa racjonalną decyzją byłoby więc pozostawienie ich „u siebie”, a objęcie relokacją tych migrantów, którzy nie mają woli respektowania obowiązujących w nim zasad. Inaczej mówiąc, państwa posiadające status beneficjentów mogą próbować „wypchnąć” do innych państw członkowskich tych migrantów, którzy nie „odnaleźli się” w dotychczasowych miejscach swojego pobytu (np. migrantów, którzy nie podjęli pracy czy też wchodzą w konflikt z prawem).