Krzysztof Szczucki w opublikowanym 10 marca 2018 r. na łamach „Rzeczpospolitej" artykule „Obywatel dochodzi do głosu – o referendum konstytucyjnym" przedstawił koncepcję zapowiadanego przez prezydenta referendum w sprawie zmiany konstytucji. Pomysł budzi wiele wątpliwości prawnych, a wspomniany artykuł tylko je potęguje. Krzysztof Szczucki apeluje, by spojrzeć na prezydencką inicjatywę referendum (konsultacyjnego, jak je nazywa) „bez przyjmowania z góry, że jest efektem doraźnych potrzeb politycznych". Zanim jednak spojrzymy w taki właśnie sposób na tę inicjatywę, wyjaśnijmy, czym jest referendum zgodnie z obowiązującą konstytucją.

To forma sprawowania władzy przez naród

Otóż referendum to instytucja demokracji bezpośredniej, za pomocą której „Naród sprawuje władzę bezpośrednio" (art. 4 konstytucji). Jest to zatem procedura umożliwiająca obywatelom podjęcie określonej decyzji w sposób wiążący dla organów władzy publicznej.

Konstytucja zna referendum ogólnokrajowe i lokalne, wśród referendów ogólnokrajowych wyróżnia referendum w sprawach o szczególnym znaczeniu dla państwa; zatwierdzające zmianę konstytucji oraz referendum wyrażające zgodę na ratyfikację umowy międzynarodowej. Żadne z nich nie jest referendum konsultacyjnym. Możliwości przeprowadzenia takiego referendum konstytucja nie przewiduje. Można by zapytać, dlaczego. Odpowiedź nie budzi żadnych wątpliwości. Dlatego że konstytucja traktuje obywateli poważnie. Referendum to nie konsultacje społeczne, nie jest ono również jakąś ankietą czy sondażem. To forma bezpośredniego sprawowania władzy przez naród.

Także ustawa o referendum ogólnokrajowym z 2003 r. nie wprowadza możliwości przeprowadzenia referendum konsultacyjnego. Skoro bowiem można przeprowadzać konsultacje społeczne, to po co sprowadzać do tego samego poziomu konstytucyjną instytucję referendum?

Ustawa mówi natomiast o tym, że wynik referendum w sprawach o szczególnym znaczeniu dla państwa jest wiążący wówczas, gdy wzięła w nim udział więcej niż połowa uprawnionych do głosowania. Innymi słowy, jeśli wspomniany próg frekwencji nie zostanie przekroczony, to wynik referendum będzie niewiążący. I właśnie takie referendum, którego wynik nie wiąże organów państwa, jest w literaturze przedmiotu określane mianem referendum konsultacyjnego. Warto jednak podkreślić, że może ono okazać się konsultacyjne dopiero po jego przeprowadzeniu i ustaleniu, ile osób wzięło w nim udział. Taki konsultacyjny skutek referendum nie jest przy tym z góry zakładany przez organ, który je zarządza. Wszak organ ten nie powinien być zainteresowany tym, by w referendum wzięło udział jak najmniej obywateli.

Jeśli więc chodzi o inicjatywę prezydenta w takim kształcie, jak przedstawia ją autor, to nasuwają się nam już w tym miejscu trzy wnioski. Po pierwsze, prezydent planuje zorganizować referendum konsultacyjne, które nie jest w polskim porządku prawnym przewidziane. Po drugie, chce zasięgnąć opinii obywateli, wykorzystując do tego instytucję służącą bezpośredniemu sprawowaniu przez nich władzy. Po trzecie, z góry zakłada, iż niewielu obywateli weźmie udział w tym referendum, dzięki czemu będzie ono miało konsultacyjny – a zatem niewiążący dla organów państwa – charakter.

Zatwierdzenie zmian, których nie będzie

W pierwszym zdaniu swojego tekstu autor pisze: „Referendum konsultacyjne, ogłaszane w trybie przewidzianym dla spraw o szczególnym znaczeniu dla państwa, nie będzie referendum konstytucyjnym w ścisłym znaczeniu tego słowa, raczej zatwierdzającym zmiany w konstytucji". Przyznam szczerze, że trudno zrozumieć, o co tu chodzi. Referendum w sprawach o szczególnym znaczeniu dla państwa regulowane przez art. 125 konstytucji to zupełnie inne referendum niż to zatwierdzające zmiany w konstytucji, które regulowane jest przez jej art. 235 ust. 6. Połączenie tych dwóch referendów w jedno zaiste nie wchodzi w rachubę, choćby z tego powodu, że inny jest tryb zarządzenia obu referendów, ich przedmiot i w końcu zupełnie inne skutki prawne. Tylko autor zapewne raczy wiedzieć, co oznacza, że nie będzie to „referendum konstytucyjne w ścisłym znaczeniu tego słowa". Może lepiej uczciwie powiedzieć, że będzie to referendum niekonstytucyjne, czyli takie, którego konstytucja nie dopuszcza?

Dalej autor stwierdza, że referendum „zatwierdzające zmiany w konstytucji", jak je nazywa, „nie ma na celu zatwierdzenia uchwalonych już zmian, bo takich nie ma". Czy jest więc możliwość zatwierdzenia czegoś, czego nie ma? Autor zdaje się sugerować, że prezydent planuje przedstawić obywatelom „do zatwierdzenia" coś, czego nie będzie, a zatem blankietową zmianę w konstytucji. Czy jest to poważne traktowanie obywateli?

Któż nie widzi potrzeby zmiany?

Autor pisze, że owo referendum zatwierdzające zmianę w konstytucji, której to zmiany w momencie przedłożenia do zatwierdzenia nie będzie, „ma na celu zapytanie Polaków, czy w ogóle widzą potrzebę zmiany ustawy zasadniczej". Tak sformułowane pytanie doprawdy może dziwić, bo przecież istnieją instytucje sondażowe, które w sposób profesjonalny mogą takie pytanie obywatelom zadać i przekazać prezydentowi odpowiedź.

Zapewne też wspomniane instytucje zwróciłyby prezydentowi uwagę, że z metodologicznego punktu widzenia nie jest to dobrze sformułowane pytanie. Jak bowiem odpowiedzieć na pytanie o to, czy w ogóle widzimy potrzebę zmiany ustawy zasadniczej? Nie jest to pytanie o to, czy chcemy zmiany konstytucji, ale czy widzimy potrzebę i czy widzimy ją „w ogóle". Równie dobrze prezydent może zapytać, czy obywatele widzą w ogóle potrzebę zmiany kodeksu cywilnego, karnego czy postępowania administracyjnego. Odpowiedź będzie zawsze taka sama, bo kto powie, że nie widzi w ogóle? A już prawnik widzi potrzebę zmiany zapewne każdego aktu prawnego.

Czy teraz zatem prezydent przed każdym wystąpieniem z inicjatywą ustawodawczą planuje pytać obywateli, czy „w ogóle widzą potrzebę" zmiany aktu prawnego, który on chciałby zmienić? I czy planuje pytać o to w referendum konsultacyjnym zatwierdzającym zmianę w tym akcie, której to zmiany jeszcze nie będzie? Wszak to prosta droga do degradowania konstytucyjnej instytucji referendum do poziomu badania sondażowego.

To nie jest sondaż opinii

I dalej autor pisze, że jeśli obywatele odpowiedzą, że „w ogóle widzą potrzebę zmiany w konstytucji", to w referendum zostaną zapytani o to, „jakie obszary i na ile należy zmodyfikować lub zupełnie zmienić". Od razu jednak zastrzega, że w owym referendum konsultacyjnym zatwierdzającym zmianę w konstytucji, której to zmiany jednak nie będzie, wcale nie chodzi o to, by obywatele mogli swobodnie wskazać, co i jak zmienić. Autor z rozbrajającą szczerością przyznaje bowiem, że planowane referendum konsultacyjne „nie daje możliwości otwartego wypowiedzenia się o obecnej ustawie zasadniczej i ewentualnej konieczności jej nowelizacji. Można będzie tylko wypowiedzieć się o wariantach, które zostaną ustalone w postanowieniu Prezydenta RP zatwierdzonym przez Senat".

A zatem chodzi o zapytanie obywateli, co sądzą o propozycjach prezydenta dotyczących zmiany konstytucji. Czy faktycznie na takie pytanie obywatele muszą odpowiadać w referendum, w którym nie mogą przedstawić własnych propozycji ani wskazać propozycji alternatywnych do tych, które zostały im przedstawione? Referendum to naprawdę poważna instytucja konstytucyjna, która nie jest – wbrew temu, co pisze autor – „swoistą ankietą".

Każdego konstytucjonalistę, a zwłaszcza tego pamiętającego okres PRL, musi również razić stwierdzenie autora, że ustawa zasadnicza to „deklaracja wspólnoty politycznej", która uzyska „znacznie silniejszą legitymację", jeśli włączy się obywateli w proces debaty konstytucyjnej. Abstrahując od tego, że referendum nie jest procesem debaty konstytucyjnej, ale sposobem podejmowania wiążącej decyzji przez naród, warto przypomnieć autorowi, że deklaracją polityczną była Konstytucja PRL z 1952 r. Obecna nie jest żadną deklaracją, lecz aktem normatywnym o najsilniejszej legitymacji demokratycznej, bo została przygotowana i uchwalona przez tych, których suweren bezpośrednio wybrał, zatwierdzona bezpośrednio przez suwerena w drodze referendum, a następnie podpisana i ogłoszona przez tego, którego suweren bezpośrednio powołał.

Czy ma legitymizować gremium ekspercko-polityczne?

I w końcu ostatnia rzecz: skutki prawne owego referendum konsultacyjnego zatwierdzającego zmianę w konstytucji, której w momencie przedłożenia do zatwierdzenia nie będzie. Otóż autor pisze, że zgodnie z ustawą o referendum ogólnokrajowym właściwe organy państwowe podejmują niezwłocznie czynności w celu realizacji wiążącego wyniku referendum zgodnie z jego rozstrzygnięciem poprzez wydanie aktów normatywnych bądź podjęcie innych decyzji. Dodajmy tylko, co autor przemilczał, że ta sama ustawa wyraźnie mówi o tym, iż owe czynności mają zostać dokonane „nie później jednak niż w terminie 60 dni od dnia ogłoszenia uchwały Sądu Najwyższego o ważności referendum w Dzienniku Ustaw". Jeśli zatem obywatele w referendum odpowiedzą, że są za określoną zmianą konstytucji, to zmiana konstytucji będzie musiała zostać dokonana we wspomnianym terminie 60 dni, albo przynajmniej w tym terminie powinien zostać przedłożony w Sejmie projekt owej zmiany. Czy w tak krótkim terminie jest możliwe przygotowanie poważnego projektu zmiany konstytucji? Oczywiście nie, więc sam pomysł opisywania skutków tego referendum za pomocą tego właśnie przepisu ustawy wydaje się niepoważny.

Dziwi również proponowany przez autora sposób wprowadzenia w życie wyniku referendum. Otóż uważa on, że wykonanie wyniku referendum „mogłoby polegać na utworzeniu komisji konstytucyjnej lub innego gremium ekspercko-politycznego"(!) do opracowania „projektu nowej konstytucji, uwzględniającego wynik głosowania". A zatem wynik owego referendum konsultacyjnego miałby legitymizować działanie jakiegoś „innego gremium ekspercko-politycznego", które przygotuje projekt konstytucji, tej, która wcześniej została w referendum zatwierdzona, choć nie była wówczas jeszcze znana.

W tym kontekście wyrażony przez autora apel, by spojrzeć na inicjatywę prezydenta „bez przyjmowania z góry, że jest efektem doraźnych potrzeb politycznych", wydaje się co najmniej groteskowy. Podobnie jak kończące jego tekst stwierdzenie, że w ten sposób zostanie przeprowadzone „referendum, którego istotą będzie przecież nie uchwalenie nowej konstytucji, ale rozstrzygnięcie dopiero potrzeby rozpoczęcia stosownych procedur".

Autorka jest doktorem habilitowanym nauk prawnych, adiunktem w Katedrze Prawa Konstytucyjnego Uniwersytetu Jagiellońskiego, członkiem Rady Programowej Archiwum Osiatyńskiego, członkiem Zespołu Ekspertów Prawnych przy Fundacji Batorego