Zgodnie z wolą obywateli wyrażoną w konstytucji, samorząd to wspólnota lokalna, która w zakresie określonym prawem zarządza własnymi sprawami. Zasady, którymi wspólnota samorządowa obowiązkowo powinna się posługiwać, to wolny wybór przedstawicieli, przejrzystość i obiektywność działań instytucji samorządowych, równy dostęp do dóbr, kadencyjność organów. Zasady te są niewątpliwie słuszne i potrzebne, ale czy praktycznie realizowane?

Mamy jedną z najniższych frekwencji wyborczych w Europie. Nikłe zaangażowanie zwykłych mieszkańców w sprawy gminy, głęboko zakorzeniona świadomość, podziały – my mieszkańcy i oni władza, niska sprawność administracji, wzmacnianie ciążącego na nas stereotypu folwarku, strata energii i zdolności wielu młodych ludzi, którzy nie chcą wiązać swojej kariery z przynależnością partyjną, nie podejmują pracy w administracji.

Wzajemne oddziaływanie

Próbując określić przyczyny zła, należy praktycznie spojrzeć na samorząd lokalny. Można go przedstawić jako zespół czterech elementów wzajemnie oddziaływujących na siebie. Jeden z nich jest elementem usługobiorącym, dwa mają charakter mieszany, a czwarty to element usługoświadczący.

Pierwszy element to mieszkańcy i inni klienci gminy (państwo, instytucje, osoby prawne, osoby przyjezdne itd.) – wszyscy oni oczekują od samorządu pomocy i obsługi. Dwa następne elementy to organy gminy (rada i burmistrz) wraz z otoczeniem, tj.: partiami politycznymi, grupami poparcia, komitetami itp. W prezentowanym modelu organy gminy są elementami mieszanymi. Z jednej strony świadczą usługi dla mieszkańców, z drugiej w znacznej mierze korzystają z usług czwartego elementu – administracji samorządowej.

Urzędnicy powinni mieć ustawowy zakaz angażowania się w działalność polityczną, a politycy w merytoryczną pracę urzędników

Administracja jako czwarta część jest w całości elementem usługoświadczącym. Zarówno państwo, społeczność lokalna, jak i organy gminy korzystają z jej pracy. Dlatego też od poziomu merytorycznego ludzi zatrudnionych w administracji samorządowej przede wszystkim zależy realizacja zadań samorządu. Jeżeli mówimy o sukcesie reformy samorządowej w Polsce, to mówimy o sukcesie pracowników zatrudnionych w urzędach gmin. To oni organizują i prowadzą przetargi, ściągają inwestorów, promują gminę, wydają decyzje, wdrażają nowe technologie w pracy urzędów, skutecznie walczą w sądach o interesy gminy. Urzędnicy, to osoby posiadające odpowiednią wiedzę i niezbędne – zdobywane latami doświadczenie, potrzebne do realizacji zadań. Im wyższy szczebel zarządzania w administracji, tym potrzebne są większa wiedza i doświadczenie.

Każdy z trzech ostatnich wymienionych elementów ma inne zadania, jednak warunkiem dobrej pracy gminy jest współdziałanie przy jednoczesnym zachowaniu pewnej niezależności i odrębności. W przypadku dominacji któregokolwiek elementu mamy do czynienia z patologiami.

Zwiększenie roli rady

W trakcie dyskusji nad przyszłością samorządu terytorialnego jednym z motywów przewodnich jest zwiększenie roli rady względem burmistrza. Postulat i słuszny, i niesłuszny.

Słuszny, ponieważ obecnie organ wykonawczy może w znacznym stopniu ignorować radę (organ stanowiący) w procesie zarządzania gminą.  Z kolei dla wielu radnych sytuacja ta jest bardzo wygodna. Swoją pracę ograniczają do diet i medialnych pozorów działania. Dodatkowo przed niekontrolowanym organem wykonawczym, łącząc funkcje urzędnicze z politycznymi, otwiera się szerokie pole do nadużyć.

Niesłuszny, ponieważ z dominującą pozycją rady mieliśmy już do czynienia. Wtedy często dochodziło do sytuacji, w których radni realizowali swoje partykularne interesy przez uzależnionego do nich burmistrza. Radni unikali zarówno odpowiedzialności, jak i publicznej identyfikacji. Z czasem również burmistrzowie nauczyli się wykorzystywać ten mechanizm do swoich celów. W niejednoznacznych sprawach chowali się za plecy radnych lub zarządu.

Wprowadzenie wyborów bezpośrednich organu wykonawczego i kompetencyjne jego wzmocnienie miało wyeliminować te nieprawidłowości. Dlatego wątpię, żeby powrót do starych rozwiązań przyniósł jakąkolwiek poprawę sytuacji.

Być może, gdyby radykalnie zmniejszyć liczbę radnych i przypisać im indywidualną odpowiedzialność pomysł miałby szansę powodzenia. Jednak w obecnej sytuacji politycznej takie rozwiązanie wydaje się niemożliwe.

Jednak najbardziej dotkliwa dla samorządu jest utrata niezależności merytorycznej administracji na rzecz interesów osób tworzących organy gminy. Dotkliwość tej sytuacji polega na pozbawieniu administracji jej kluczowej roli kontrolnej w systemie samorządowym.

Obok zasady pomocniczości, czyli obsługi organów gminy, drugą równie ważną zasadą pracy administracji jest ochrona dobra społecznego przed partykularnymi interesami polityków. Naruszanie tej zasady jest jedną z podstawowych przyczyn powstawania patologii w samorządzie.

Przyczyny nieprawidłowości

Czy istnieje więc jakieś rozwiązanie tego problemu? Odpowiedź brzmi: „nie ma", ale są rozwiązania, które mogą poprawić sytuację. Przede wszystkim należy zwrócić uwagę, że w urzędach, aby wykorzystać dobro publiczne dla swoich indywidualnych (lub partyjnych) korzyści musi współdziałać kilka osób. Żaden prezydent, burmistrz, wójt nie może w wyniku indywidualnej decyzji przelać na swoje konto pieniędzy z konta gminy, wybrać wykonawcę inwestycji czy zatrudnić (poza asystentami) znajomego lub członka rodziny.

W zdecydowanej większości procesów zachodzących w urzędach przy tego typu decyzjach wymagana jest zgoda kilku osób: pracownika merytorycznego, jego przełożonego, służb finansowych, prawnych itp. Jeżeli wszystkie elementy kształtujące pozycję zawodową urzędnika: zatrudnienie, ocena pracy, wynagrodzenie i zwolnienie zależą od polityka (burmistrza, wójta, prezydenta itp.), to logiczne się wydaje, że pracownicy urzędów w przypadku patologicznych działań polityków ulegają ich presji.

Problem jest  o tyle poważny, że wiele takich zachowań w świetle obowiązujących przepisów jest legalnych. Wójt, np. może w glorii prawa przyjąć do pracy w urzędzie w zasadzie każdą osobę. Może dowolnie kształtować jej wynagrodzenie. Co więcej, może również tworzyć stanowiska pracy dla tak zatrudnionych „znajomych".

Czy w sytuacji, kiedy takie działania wójta godzą w interes gminy, zależni od niego urzędnicy powiedzą: nie? Niestety, jak większość ludzi będą unikali raczej kłopotów. W polskim prawie nie istnieje ochrona osób sygnalizujących. Ludzie, nie mając ochrony prawnej, nie będą poświęcali swojej kariery, rodziny, atmosfery w pracy dla bliżej nieokreślonego dobra publicznego. Jak pokazują statystki, nawet w przypadku przestępstw nie istnieje ich wykrywanie na podstawie art. 25 ustawy o pracownikach samorządowych.

Kampania wyborcza

Wybory samorządowe to kolejny przykład możliwości wykorzystania dobra wspólnego dla indywidualnych celów lokalnego polityka. Sprawujący funkcje wójta może w dużej mierze wykorzystywać urzędników do swojej kampanii wyborczej. Oczywiście, że nie robi tego na wprost. Ten rodzaj kampanii prowadzony jest pod płaszczykiem oficjalnej działalności organu. Urzędnicy, którzy biorą udział w kampanii wójta liczą na gratyfikacje po jego wygranej. Gratyfikacje oficjalnie nie są związane z kampanią (awanse, nagrody premie za dobrą pracę). Angażujący się w taki proceder urzędnik niewiele ryzykuje, ponieważ, wspierając kandydata, zapewnia mu znaczną przewagę na kontrkandydatami.

Inni kandydaci na wójta pozbawieni są tych możliwości.

Kolejnym negatywnym skutkiem takich działań jest wprowadzenie do kultury organizacyjnej przekonania, że kariera urzędnika zależy od umiejętności służenia lokalnemu politykowi, a nie od umiejętności zawodowych. W ten sposób społeczne pieniądze można legalnie wykorzystywać dla indywidualnych celów.

Równie szkodliwym skutkiem skolonizowania administracji przez polityków jest wygrana kandydata spoza urzędu. Zwolennicy nowego wójta nagradzani są stanowiskami, pozostali urzędnicy traktowani są jako jego przeciwnicy (często zasadnie). Ścieżki ich kariery zawodowej można włożyć do lamusa. Nowi decydenci obsadzani przez wójta na stanowiskach urzędniczych często nie mają ani doświadczenia, ani przygotowania zawodowego. Uczą się „zawodu" metodą prób i błędów. Olbrzymie koszty finansowe i organizacyjne tego procederu ponoszą gminy.

Żeby ten stan zmienić, należy tak pozycjonować urzędników, aby ich status zawodowy nie był zależny od polityków. Urzędnicy powinni mieć ustawowy zakaz angażowania się w działalność polityczną, a politycy w merytoryczną pracę urzędników.

Tylko takie podejście pozwoli na budowanie etosu urzędniczego, antykorupcyjnej kultury organizacyjnej, powstawania pamięci organizacyjnej urzędów, zachęci młodych, zdolnych ludzi do pracy w administracji. Pozwoli na podniesienie autorytetu urzędu, jak i samorządu w oczach mieszkańców.

W tym kierunku powinny pójść przede wszystkim zmiany w prawie. Wyniki międzynarodowych badań porównawczych prowadzonych przez Antoniego Z. Kamińskiego pokazują, że im niższa jest, jakość stanowionego prawa oraz sprawność jego egzekwowania, tym mniej ludzie sobie ufają – a to decyduje o braku zaufania do instytucji publicznych.

Zbigniew Rybak – sekretarz miasta Oleśnica