Reprywatyzacja sądowa - Łukasz Bernatowicz o gruntach warszawskich

Przez wielu kwestia reprywatyzacji jest nazywana największą porażką polskiej transformacji. Niezależnie od tego, czy zgodzimy się z tak radykalnie postawioną tezą, faktem pozostaje, że do dziś nie doczekaliśmy się ustawy reprywatyzacyjnej.

Choć od przejęcia tzw. nieruchomości warszawskich minęło blisko 70 lat, część byłych właścicieli lub ich następców prawnych w dalszym ciągu może dochodzić ich zwrotu lub przynajmniej odszkodowania. Sytuacja ta powoduje, że Warszawa nie może rozwijać się zgodnie z planem i swoim ambicjami, a zawiłości związane z procesem odzyskiwania gruntów warszawskich – ze względu na swoją złożoność i skomplikowany charakter – pozostają niezrozumiałe dla większości społeczeństwa, co rodzi uzasadnione lęki i obawy. Ta sytuacja wpływa też negatywnie na zaufanie obywateli do państwa, budzi żywe zainteresowanie, emocje i kontrowersje.

Tzw. dekret warszawski wszedł w życie 26 października 1945 r. Niezależnie od oceny działania ówczesnych władz Polski wydaje się, że jeśli Warszawa miała zostać odbudowana, niezbędne wydawało się wprowadzenie wyjątkowych regulacji prawnych, aby proces ten umożliwić. Oczywiście, fakt, że postanowień dekretu i aktów mu towarzyszących nie przestrzegano później w zakresie ustanowienia wieczystej dzierżawy na rzecz byłych właścicieli czy też wypłaty odszkodowania w razie odmowy ustanowienia takiego prawa, pozostaje w kompletnej sprzeczności z podstawowymi zasadami państwa prawnego, niemniej jednak samą koncepcję uregulowania kwestii odbudowy stolicy należy uznać za w dużej mierze słuszną. Jak piszą G. Bieniek i S. Rudnicki: „Rozumiano bowiem, że utrzymanie w całkowicie zburzonych dzielnicach stanu prywatnej własności nieruchomości przy konieczności podjęcia gigantycznego dzieła odbudowy zniszczonej całkowicie stolicy za pomocą jedynie wówczas dostępnych środków publicznych wymaga zniesienia wszystkich przeszkód prawnych mogących utrudnić lub uniemożliwić proces odbudowy miasta".

Sądy wyręczają państwo

Wobec braku ustawy reprywatyzacyjnej i bierności ustawodawcy w tym zakresie główny ciężar wytyczania drogi do odzyskania skomunalizowanych na mocy dekretu nieruchomości warszawskich wzięły na siebie sądy administracyjne, ze szczególnym uwzględnieniem roli Naczelnego Sądu Administracyjnego. Sądy te w ostatnich latach wskazały swoistą mapę drogową, dzięki której wiele spraw udaje się doprowadzić do końca mimo braku ustawy reprywatyzacyjnej.

Na pierwszy plan wśród roszczeń dekretowych po stronie byłego właściciela nieruchomości bądź jego następców prawnych wysuwa się roszczenie o zwrot znacjonalizowanej nieruchomości. Wówczas jednak, gdy zwrot nieruchomości w naturze nie jest możliwy, po wyczerpaniu drogi administracyjnej otwiera się możliwość dochodzenia odszkodowania w postępowaniu przed sądem powszechnym.

Podstawową przesłanką warunkującą powstanie roszczeń o zwrot nieruchomości po stronie byłych właścicieli nieruchomości lub ich następców prawnych było złożenie do władz miejskich wniosku dekretowego o przyznanie prawa wieczystej dzierżawy (następnie prawa własności czasowej, a obecnie prawa użytkowania wieczystego), w terminie sześciu miesięcy od dnia objęcia w posiadanie gruntu przez gminę (art. 7 ust. 1 dekretu). Gmina miała obowiązek uwzględnić wniosek, jeżeli korzystanie z gruntu przez dotychczasowego właściciela dało się pogodzić z przeznaczeniem według planu zabudowania (art. 7 ust. 2 dekretu). Zatem jedynie gdyby wykazano, że zachodzi sprzeczność między korzystaniem z gruntu a jego przeznaczeniem w planie zagospodarowania, można było odmówić uwzględnienia wniosku zgłoszonego w trybie art. 7 ust. 1 dekretu. Nie określał on bowiem żadnych innych negatywnych przesłanek przyznania prawa do gruntu dotychczasowym właścicielom.

Dzisiaj wszyscy ci, którzy otrzymali decyzje odmowne bez jednoznacznego stwierdzenia, że zachodzi sprzeczność z obowiązującym w dacie jej wydania planem zagospodarowania przestrzennego, mają możliwość wystąpienia z wnioskiem o stwierdzenie nieważności takiej decyzji w trybie art. 156 § 1 kodeksu postępowania administracyjnego.

Jeżeli byli właściciele złożyli wniosek i dotychczas nie został on rozpatrzony, to do jego rozpoznania, zarówno gdy grunt stanowi własność m.st. Warszawy, jak i Skarbu Państwa, właściwy jest prezydent m.st. Warszawy. Na jego bezczynność przysługuje skarga, którą należy wnieść do – odpowiednio – Samorządowego Kolegium Odwoławczego albo wojewody mazowieckiego.

W razie wydania decyzji pozytywnej powinna być następnie – zgodnie z art. 7 ust. 3 dekretu – zawarta umowa. Gdy zatem prezydent m.st. Warszawy uchyla się od zawarcia umowy, byłemu właścicielowi przysługuje cywilnoprawne roszczenie o zobowiązanie do zawarcia umowy na podstawie art. 64 kodeksu cywilnego w związku z art. 1047 kodeksu postępowania cywilnego. Zobowiązanie do jej zawarcia wynika z tej decyzji.

Jeśli natomiast wniosek załatwiono odmownie, następcy prawni dawnych właścicieli mogą wystąpić albo do Samorządowego Kolegium Odwoławczego o stwierdzenie nieważności decyzji odmownej Prezydium Rady Narodowej m.st. Warszawy – gdy grunt należy do m.st. Warszawy, albo do ministra właściwego do spraw budownictwa – gdy jest własnością Skarbu Państwa.

Większość decyzji odmawiała dawnym właścicielom zarówno prawa do gruntu, jak i odszkodowania. Weryfikacja tych decyzji mogła polegać na wznowieniu postępowania, jeżeli zachodziły przesłanki z art. 145 § 1 k.p.a., albo na stwierdzeniu nieważności przewidzianym w art. 156 § 1 k.p.a.

Nieodwracalne skutki

Niejednokrotnie decyzje odmowne wydane z naruszeniem prawa wywoływały nieodwracalne skutki prawne. W takiej sytuacji organ nadzorczy ogranicza się do stwierdzenia wydania decyzji z naruszeniem prawa (art. 158 § 2 k.p.a.).

Pojęcie nieodwracalnych skutków prawnych ma duże znaczenie dla byłych właścicieli, bo tylko w razie stwierdzenia nieważności mogą domagać się ustanowienia użytkowania wieczystego. W orzecznictwie przyjmuje się, że nastąpiły nieodwracalne skutki, jeżeli ustanowiono prawo użytkowania wieczystego bądź sprzedano nieruchomość dekretową, a nabywców chroni rękojmia wiary publicznej ksiąg wieczystych.

Zgodnie z linią wyznaczoną przez orzecznictwo, po stwierdzeniu nieważności decyzji postępowanie będzie się toczyło w trybie art. 7 dekretu, a w razie stwierdzenia, że decyzja odmowna została wydana z naruszeniem prawa, dawni właściciele prawni mogą dochodzić odszkodowania na podstawie art. 160 k.p.a. tylko w granicach ujemnego interesu damnum emergens, tj. szkody rzeczywistej, a nie lucrum cessans, tj. utraconych korzyści. Takie powództwa bywają uwzględniane. Udowodnienie wysokości szkody spoczywa, zgodnie z ogólnymi zasadami, na dochodzącym jej naprawienia.

Do 1 września 2004 r. dochodzenie odszkodowania na podstawie art. 160 k.p.a. przebiegało dwuetapowo. Strona, która poniosła szkodę na skutek wydania decyzji dekretowej z naruszeniem art. 156 § 1 k.p.a. albo stwierdzenia nieważności takiej decyzji, mogła ubiegać się na drodze administracyjnej o odszkodowanie od organu, który wydał decyzję szkodzącą. Jeśli strona była niezadowolona z przyznanego jej odszkodowania lub jeśli nie zostało ono przyznane (co było regułą), mogła wystąpić z powództwem o odszkodowanie do sądu powszechnego.

Jeżeli natomiast nieważność decyzji dekretowej stwierdzono po 1 września 2004 r., postępowanie o odszkodowanie przed organem i uzyskanie prejudykatu w postaci decyzji administracyjnej o odmowie przyznania odszkodowania nie jest konieczne. Podstawą do wystąpienia z powództwem do sądu powszechnego jest stwierdzenie nieważności decyzji dekretowej w trybie art. 156 § 1 k.p.a. Należy zwrócić uwagę, że samo stwierdzenie nieważności decyzji albo stwierdzenie wydania decyzji stanowi jedynie wypełnienie podstawowej przesłanki odpowiedzialności odszkodowawczej przewidzianej w art. 160 § 1 k.p.a., nie przesądza natomiast o istnieniu szkody, jej wysokości oraz o istnieniu normalnego związku przyczynowego między wadliwą decyzją a szkodą. Ciężar dowodu w tym zakresie spoczywa na stronie dochodzącej odszkodowania, zgodnie z ogólną regułą wyrażoną w art. 6 k.c.

W trudnej sytuacji

W najtrudniejszej sytuacji znajdują się ci, którzy nie dochodzili do chwili obecnej żadnych roszczeń związanych ze skomunalizowaną nieruchomością. Oznacza to, że ci, którzy nie złożyli w terminie wniosku o przyznanie wieczystej dzierżawy albo prawa zabudowy (własności czasowej, a następnie wieczystego użytkowania) i nie ubiegali się o przyznanie uprawnień w trybie właściwych uregulowań, nie mają obecnie żadnych roszczeń ani do nieruchomości, ani odszkodowawczych. Przysługuje im jedynie pierwszeństwo w bezprzetargowym nabyciu, jeżeli nieruchomość w podanym do publicznej wiadomości wykazie została przeznaczona do sprzedaży (art. 34 ustawy o gospodarce nieruchomościami).