O korzyściach z przejrzystego tworzenia prawa

Przejrzysty i wspólny proces tworzenia aktów prawnych przynosi liczne korzyści zarówno władzy, jak i obywatelom. Legislatorzy mogą poznać wiele opinii lub faktów, a także zdobyć wiedzę z różnych źródeł. Dysponując zaś szerszą i bardziej różnorodną wiedzą – podjąć lepsze decyzje. Z kolei obywatele – zwłaszcza jeśli konsultacje przyjmują formę dialogu – są traktowani jak partnerzy i zyskują szansę realnego wpływu na decyzję. Tak tworzone normy prawne mogą liczyć na społeczną akceptację i wolę ich przestrzegania. To zaś budzi zaufanie obywateli do państwa.

Daleko do ideału

Od 2006 r. Fundacja im. Batorego oraz działające przy niej Obywatelskie Forum Legislacji monitorują proces legislacyjny. Skupiamy się przede wszystkim na etapie rządowym, gdyż głównie na nim powstają idee uregulowań i prowadzi się konsultacje. Pod koniec 2014 r. zaprezentowaliśmy raport z badania, którym objęliśmy wszystkie projekty ustaw procedowanych przez rząd w 2012 r. (było ich 110). Analizując między innymi sposób prowadzenia konsultacji publicznych, zauważyliśmy, iż:

Niemal 77 proc. badanych dokumentów konsultowano wyłącznie na etapie projektu ustawy.

Korzystano głównie z dwóch tradycyjnych technik konsultacji – udostępnienia projektu na stronie Biuletynu Informacji Publicznej ministerstwa i na portalu Rządowego Centrum Legislacji (100 proc.) oraz zaproszenia do wyrażenia opinii (90 proc.). Tylko dla 11 badanych dokumentów znaleźliśmy dane świadczące o tym, że w procesie prowadzenia konsultacji użyto narzędzi zalecanych w zasadach konsultacji – takich jak przeprowadzenie badania opinii osób bezpośrednio zainteresowanych czy choćby zorganizowanie konferencji, seminarium lub publicznej dyskusji.

Do blisko jednej trzeciej procedowanych projektów zastosowano techniki konsultacji nieadekwatne do zakresu zmiany, np. nie poddawano ponownej konsultacji projektu istotnie zmienionego w trakcie prac rządowych.

Tylko na 40 proc. projektów ustaw na konsultacje przeznaczono odpowiednią ilość czasu.

W niemal 70 proc. analizowanych projektów ustaw nie znaleźliśmy dokumentów świadczących o przekazaniu jakiejkolwiek informacji zwrotnej osobom i instytucjom, które przesłały uwagi do projektu.

Rządowy proces legislacyjny w praktyce regulowany jest głównie przepisami regulaminu pracy Rady Ministrów. Sam regulamin przyjmowany jest uchwałą Rady Ministrów – jest więc aktem niższego rzędu. Oznacza to, że zasady tworzenia i konsultowania aktów prawnych rząd może – i robi to – zmienić w każdej chwili, bez pytania o stanowisko pozostałych uczestników tego procesu. Dlatego też jedna z głównych rekomendacji naszego raportu dotyczyła ustawowego uregulowania procesu legislacyjnego. Tylko ujęcie w powszechnie obowiązującym akcie prawnym zasad i trybu prowadzenia konsultacji publicznych oraz ocen skutków regulacji umożliwi obywatelom kwestionowanie tych procesów.

Rząd odpowiedział, że widzi ułomności w praktyce legislacyjnej, i wprowadził od 1 stycznia 2014 r. nowy regulamin pracy Rady Ministrów. W nim po raz pierwszy wyczerpująco, a także co do zasady zgodnie z postulatami organizacji obywatelskich, określił reguły uzgodnień, konsultacji publicznych oraz opiniowania projektów dokumentów rządowych. Członkowie Obywatelskiego Forum Legislacji postanowili sprawdzać, jak stosowane są te zasady. Od czerwca ubiegłego roku obserwujemy proces tworzenia kilkunastu rządowych projektów aktów prawnych. Zauważyliśmy kilka zjawisk pozytywnych. Zaproszenia do wzięcia udziału w konsultacjach publicznych zazwyczaj rozsyłane są dość szeroko. Większość ministerstw zauważyła, że zgodnie z zapisami nowego regulaminu niezajęcie stanowiska w wyznaczonym terminie oznacza rezygnację z jego przedstawienia i nie może być traktowane jako akceptacja projektu. Coraz więcej resortów, przede wszystkim Ministerstwo Sprawiedliwości, dokumenty przeznaczone do konsultacji udostępnia także w formacie otwartym, co bardzo ułatwia wszystkim zainteresowanym przygotowanie uwag. Dzięki nowemu interfejsowi platformy Rządowego Procesu Legislacyjnego korzystanie z serwisu jest łatwiejsze i bardziej intuicyjne.

Konsultacje są za krótkie, a uwag nie słuchają

Niestety, ciągle obserwujemy łamanie lub stosowanie nieprawidłowo przepisów nowego regulaminu.

Choć na konsultacje publiczne projektów ustaw coraz częściej wyznacza się właściwy czas – od 21 do 30 dni – nie brakuje też przykładów słabo umotywowanego skracania tego terminu. Ministerstwo Sprawiedliwości na konsultacje projektu ustawy o biegłych sądowych przeznaczyło jedynie 15 dni, podczas gdy powinno nie mniej niż 21 dni. Ministerstwo Pracy i Polityki Społecznej na zajęcie stanowiska w sprawie projektu ustawy o zmianie ustawy o świadczeniach rodzinnych oraz niektórych innych ustaw dało 17 dni, co zaskakuje tym bardziej, że równolegle prowadziło konsultacje z organizacjami pracodawców i związkami zawodowymi, którym wyznaczyło 21 dni.

Nadal jest problem z reakcją resortów na uwagi otrzymane podczas konsultacji publicznych. W regulaminie pracy RM nie ma żadnego przepisu, który zobowiązywałby autora projektu aktu prawnego do udzielenia odpowiedzi na uwagi interesariuszy. Warto jednak podkreślić, że w zasadach konsultacji przeprowadzanych podczas przygotowywania dokumentów rządowych, dokumencie rekomendowanym do stosowania przez Komitet Rady Ministrów, pisze się o potrzebie przekazywania interesariuszom informacji zwrotnej. Od połowy czerwca 2014 r. podmioty, które przesłały uwagi do projektu założeń ustawy o zmianie zasad funkcjonowania służby zagranicznej, oczekują na jakąkolwiek reakcję.

Od ponad pięciu miesięcy Ministerstwo Sprawiedliwości nie ustosunkowało się do uwag przesłanych do projektu ustawy o oświadczeniach o stanie majątkowym osób pełniących funkcje publiczne; podobnie Ministerstwo Spraw Wewnętrznych pozostało obojętne wobec uwag do projektu założeń do projektu ustawy o monitoringu wizyjnym czy Ministerstwo Zdrowia do projektu ustawy o zmianie ustawy o Państwowym Ratownictwie Medycznym oraz niektórych innych ustaw.

Z niezrozumiałych względów resorty niezwykle rzadko korzystają z możliwości przeprowadzenia konsultacji za pomocą elektronicznej platformy www.konsultacje.gov.pl. Z 18 obserwowanych przez nas projektów tylko cztery były konsultowane za pomocą tego narzędzia, które każdemu zainteresowanemu daje równe szanse wpłynięcia na kształt ustawy.

Nie ma jednego, stosowanego przez wszystkie ministerstwa, sposobu odpowiedzi na otrzymane uwagi ani formy „raportu z konsultacji". Praktyka przygotowywania raportów z konsultacji jest jeszcze bardzo krótka, niemniej wydaje się, że intencją twórców regulaminu wprowadzających nowy dokument – „Raport z konsultacji" – było wzmocnienie procesu konsultacyjnego, co miało się objawiać obowiązkiem przygotowywania oddzielnego, analitycznego dokumentu opisującego przebieg i rezultaty procesu konsultacji publicznych. Takim właśnie dokumentem wydaje się raport z konsultacji projektu założeń do projektu ustawy o ponownym wykorzystywaniu informacji sektora publicznego (Ministerstwa Administracji i Cyfryzacji) czy projektu założeń do projektu ustawy o zmianie ustawy o udostępnianiu informacji gospodarczych i wymianie danych gospodarczych (Ministerstwa Gospodarki).

Ministerstwo Rolnictwa jako raport z konsultacji projektu ustawy o rozwoju lokalnym z udziałem lokalnej społeczności przedstawiło tabelę zawierającą zbiorcze zestawienie nadesłanych uwag wraz z krótkim odniesieniem. Jest to ten sam dokument, który wcześniej stanowił odpowiedź na uwagi interesariuszy. Taki dokument trudno uznać za właściwy raport z konsultacji. Tak samo postąpiło Ministerstwo Zdrowia z projektem ustawy o leczeniu niepłodności.

Nie chcą zapraszać

Sporadycznie kieruje się zaproszenie do wzięcia udziału w konferencji uzgodnieniowej do podmiotów, które konsultowały dany projekt, mimo że nowy regulamin daje taką możliwość. Wskazane jest, aby takie zaproszenia były przekazywane szczególnie gdy zaistnieją kontrowersje wokół proponowanych zmian. Ze wszystkimi zainteresowanymi uzgadniano poprawki zgłoszone do projektu założeń do projektu ustawy o ponownym wykorzystywaniu informacji sektora publicznego autorstwa Ministerstwa Administracji i Cyfryzacji oraz do projektu założeń do projektu ustawy – Prawo działalności gospodarczej przygotowanego w Ministerstwie Gospodarki.

Czyżby się wstydzili?

Bez udziału interesariuszy spoza instytucji rządowych Ministerstwo Kultury i Dziedzictwa Narodowego zorganizowało konferencję uzgodnieniową projektu ustawy o zmianie ustawy o prawie autorskim i prawach pokrewnych, Ministerstwo Rolnictwa – projektu ustawy o rozwoju lokalnym z udziałem lokalnej społeczności, a Ministerstwo Sprawiedliwości – projektu ustawy o nieodpłatnej pomocy prawnej i informacji.

Resort gospodarki w ogóle zrezygnował z zorganizowania konferencji uzgodnieniowej projektu założeń do projektu ustawy o zmianie ustawy – Prawo energetyczne oraz ustawy o zasadach pokrywania kosztów powstałych u wytwórców w związku z przedterminowym rozwiązaniem umów długoterminowych sprzedaży mocy i energii elektrycznej – choć dokument ten wzbudził zarówno w fazie konsultacji, jak i uzgodnień zasadnicze kontrowersje.

Nie ma zwyczaju rzetelnego informowania opinii publicznej o zawieszeniu prac nad projektami ustaw. Zdarza się nawet – jak podczas prac nad projektem ustawy o oświadczeniach o stanie majątkowym osób pełniących funkcje publiczne – że dziennikarze dostają informacje nieprawdziwe. W połowie stycznia rzeczniczka Ministerstwa Sprawiedliwości poinformowała dziennikarkę, że prace nad projektem są kontynuowane. Na 29–30 stycznia miała być zwołana konferencja uzgodnieniowa z udziałem ministerstw i innych instytucji publicznych, a 5–6 lutego z udziałem instytucji, które przesłały uwagi w ramach konsultacji publicznych. Nic takiego nie nastąpiło.

Podobnie postępuje Ministerstwo Spraw Wewnętrznych z projektem założeń do projektu ustawy o monitoringu wizyjnym. Od sierpnia prace nad projektem nie posunęły się do przodu, chociaż minister informował za pośrednictwem serwisu Twitter, że nowy projekt będzie gotowy do końca stycznia 2015 r.

Na platformie RPL w zakładce dotyczącej projektu ustawy o zmianie ustawy o systemie informacji w ochronie zdrowia oraz niektórych innych ustaw data ostatniej modyfikacji to 4 września 2014 r. Brak jakiejkolwiek informacji o przyczynach zawieszenia prac nad projektem.