Wiesław Jasiński o uszczelnianiu systemu podatkowego

Rz: Priorytetem rządu jest uszczelnienie systemu podatkowego. W jaki sposób Ministerstwo Finansów będzie wykonywać to zadanie?

Wiesław Jasiński: Krok po kroku, przyjmując kolejne rozwiązania legislacyjne. Najnowszym przykładem jest przyjęty we wtorek przez rząd projekt zmian w ustawach o PIT, CIT i swobodzie działalności gospodarczej, który obniża próg transakcji gotówkowych z 15 tys. euro do 15 tys. zł. Jest to kierunek obowiązujący w wielu krajach UE. To nie jest zakaz, ale jeśli przedsiębiorca za zakupy o wartości powyżej 15 tys. zł zapłaci gotówką, a nie przelewem z konta bankowego, to nie zaliczy tego wydatku do kosztów uzyskania przychodów. Celem tej zmiany jest walka z szarą strefą i praniem pieniędzy.

Największą zmianą będzie jednak przyjęcie klauzuli przeciw unikaniu opodatkowania w projekcie nowelizacji ordynacji podatkowej. Chcemy uniemożliwić firmom dokonywanie sztucznych i niemających uzasadnienia gospodarczego czynności, często z wykorzystaniem struktur zagranicznych, których jedynym celem jest uniknięcie zapłaty podatku.

Czy zostanie przyjęta definicja dozwolonej optymalizacji? Przedsiębiorcy obawiają się, że przepis jest na tyle niejasny, że organy podatkowe będą mogły stosować go uznaniowo?

Z założenia ma to być klauzula generalna przeciw unikaniu opodatkowania. Nie jest możliwe zawarcie w ustawie wszystkich przypadków optymalizacji, do których klauzula mogłaby być stosowana. Zostanie to jednak obudowane gwarancjami proceduralnymi, które mają stanowić zabezpieczenie dla podatników. Minister finansów będzie wydawał na wniosek zainteresowanych tzw. opinię zabezpieczającą. Ma ona gwarantować, że planowane działania nie będą ocenione jako unikanie opodatkowania. Ochrona prawna związana z zastosowaniem się wnioskodawcy do uzyskanej opinii będzie taki sam jak w indywidualnych interpretacjach podatkowych. Inaczej mówiąc, firma, która uzyska pozytywną opinię ministra i zastosuje się do niej, będzie miała pewność, że organy podatkowe nie zakwestionują jej działań. Istotnym zabezpieczeniem będzie też powołanie niezależnej od ministerstwa Rady ds. Unikania Opodatkowania, która ma opiniować sporne sprawy. Podobnie jest np. w Wielkiej Brytanii.

Czy wiadomo już, kto wejdzie w skład rady?

Ta kwestia wciąż jest przedmiotem prac. Pamiętajmy, że jesteśmy przed całym procesem ustawodawczym w Sejmie. Ale podkreślam, że klauzula jest potrzebna w walce z oszustwami.

Co w przypadku, gdy podatnik nie będzie miał opinii zabezpieczającej, a fiskus zakwestionuje dokonane przez niego transakcje ze względu na przekroczenie progu 100 tys. zł?

To podatnik, decydując się na sztuczne działania, będzie ponosić wynikające z nich ryzyko. Postępowanie dotyczące stosowania klauzuli przeciw unikaniu opodatkowania będzie prowadził minister finansów. Chodzi o skonsolidowanie tego typu postępowań. Podatnikowi będzie przysługiwała skarga do sądu administracyjnego.

W jaki sposób ministerstwo zabezpiecza się przed ewentualnym zarzutem o niezgodność klauzuli z konstytucją?

Przygotowując projekt, przeanalizowaliśmy wyroki Trybunału Konstytucyjnego z poprzednich lat. Niejednokrotnie zarzuty TK o niekonstytucyjności danego przepisu wynikały z kwestii formalnych, np. umiejscowienia przepisu poza ustawą. Dlatego przeciwdziałanie unikaniu opodatkowania będzie stanowić nowy dział III A ordynacji podatkowej.

Warto natomiast zwrócić uwagę, że Komisja Europejska pracuje nad projektem dyrektywy (i to w wersji znacznie bardziej restrykcyjnej), której elementem jest wprowadzenie klauzuli obejścia prawa. A to oznacza, że nawet gdybyPolska nie wprowadziła klauzuli teraz, to będzie musiała zrobić to w momencie implementacji dyrektywy UE.

Kiedy wejdą w życie nowe przepisy?

Chcemy, by stało się to jak najszybciej. Zakładamy, że realnym terminem obowiązywania klauzuli będzie 1 stycznia 2017 r.

Istotną rolę w uszczelnieniu systemu podatkowego mają też odegrać rozwiązania informatyczne. Czy planowane jest utworzenie Centralnego Rejestru Faktur?

Nie ma obecnie podstaw prawnych do stworzenia Centralnego Rejestru Faktur. Dotychczas nie zapadły też żadne wiążące decyzje w tej sprawie. W innych krajach działanie rejestru polega na automatycznym przekazywaniu do niego każdej faktury, tak np. jest w Portugalii. Obecnie istotne jest nie tyle wpisanie faktury do rejestru, ile stworzenie systemu informatycznego pozwalającego na szybką analizę zawartych w nim danych. Takie zadania spełnia jednolity plik kontrolny (JPK). Kluczowa w systemie JPK jest szybkość działania i ograniczenie skali błędów. Wsparcie analityczne jest koniecznością. My nie potrzebujemy więcej danych, potrzebujemy szybkiej analizy, aby móc zapobiec wyłudzeniom pieniędzy należnych budżetowi.

Jaka będzie rola JPK w walce z nadużyciami VAT, a szczególnie z przestępstwami karuzelowymi?

Mówimy nie tylko o uszczelnieniu systemu VAT, ale całego systemu podatkowego, ze szczególnym uwzględnieniem CIT i cen transferowych.

Co ważne, wprowadzenie JPK nie będzie się wiązać ze zwiększeniem uprawnień kontrolerów. To z jednej strony pozwoli nam trafniej typować do kontroli i namierzać precyzyjnie oszustów, z drugiej sprawi, że zdecydowanie rzadziej będziemy niepokoić uczciwych podatników.

Przypomnijmy, że jednolity plik kontrolny to zbiór danych pochodzących z systemów informatycznych firmy, zawierający informacje o operacjach gospodarczych za dany okres, przekazywany w schemacie XML. Od 1 lipca 2016 r. duże podmioty, zatrudniające powyżej 250 pracowników i przekraczające 50 mln euro obrotu będą obowiązane na żądanie organów podatkowych przekazywać dokumentację w standardzie JPK. Małe i średnie firmy będą miały obowiązek stosowania JPK dopiero od 1 lipca 2018 r. Liczymy jednak, że w miarę możliwości wdrożą JPK wcześniej.

Jednolity plik kontrolny pozwoli zbudować pierwszą tak dużą bazę danych dotyczącą operacji gospodarczych oraz zdecydowanie przyspieszy proces przetwarzania danych. Przykładowo analiza 1000 faktur potrwa tylko trzy minuty. W ciągu tych kilku minut system wykonuje trzy typy zadań: import danych, analiza i przetwarzanie oraz generowanie raportu z badania. W tym czasie system wychwyci takie nieprawidłowości jak braki w ewidencji czy zawyżenie kosztów uzyskania przychodów. W efekcie czynności, które obecnie angażują służby skarbowe nawet na kilka tygodni, będzie można wykonać w jeden dzień. Najistotniejsze będą jednak wnioski z takiej analizy. Pozwoli to trafniej typować podmioty do tzw. kontroli krzyżowych, czyli u kontrahentów podejrzanych podatników. Bieżące przetwarzanie danych umożliwi też wychwycenie w czasie rzeczywistym tzw. przestępstw karuzelowych, polegających na wielokrotnej fikcyjnej sprzedaży tego samego towaru w celu wyłudzenia VAT. JPK odegra też istotną rolę w zapobieganiu nieprawidłowościom polegającym na przerzucaniu dochodów do tzw. rajów podatkowych w celu unikania ich opodatkowania.

W jaki sposób na realizowane przez MF zadania wpłynie planowane utworzenie Krajowej Administracji Skarbowej? Pojawiają się głosy, że związany z reformą chaos organizacyjny utrudni efektywne działanie służb skarbowych.

Gdybyśmy przyjęli taki punkt widzenia, nie moglibyśmy przeprowadzić żadnej reformy. Jesteśmy jednak przekonani, że stworzenie Krajowej Administracji Skarbowej, czyli konsolidacja w skali całego kraju Służby Celnej, administracji podatkowej oraz urzędów kontroli skarbowej, jest koniecznością. Efektem będzie stworzenie z początkiem stycznia 2017 r. nowoczesnej i przyjaznej dla podatnika administracji, sprawnie pobierającej daniny publiczne. Pozwoli to inaczej określić zadania oraz oddelegować grupy osób do ich wykonania. Przypomnijmy, że chodzi o konsolidację administracji liczącej 65 tys. osób, w skład której wchodzą zarówno pracownicy cywilni, jak i służby mundurowe. Chcemy położyć szczególny nacisk na rozbudowanie wywiadu skarbowego, by skuteczniej zwalczać przestępczość zorganizowaną. Obecnie przestępcy nie napadają na banki, tylko siedząc przed ekranami komputerów, przeprowadzają poprzez kilkanaście firm rozrzuconych po całym świecie transakcje, na których ostatecznie tracimy miliardy my wszyscy.

Jak liczny będzie wywiad skarbowy po reformie? Czy w jego skład wejdą dotychczasowi pracownicy czy osoby z zewnątrz?

To tajemnica operacyjna. Powiem tylko, że służba ta wymaga wzmocnienia kadrowego.

Pracownicy obawiają się zwolnień.

Szacujemy, że stan zatrudnienia zmniejszy się o ok. 10 proc. Będzie się to jednak wiązać głównie z nieobsadzaniem wakatów oraz odejściem pracowników, m.in. ze względu na wiek.

Wiele obaw budzi też brak drugiej instancji w odwołaniu od decyzji urzędu skarbowego.

Obecnie od decyzji naczelnika urzędu skarbowego podatnik może się odwołać do dyrektora izby skarbowej. Praktyka pokazuje jednak, że na większość decyzji dyrektorów IS podatnicy i tak wnoszą następnie skargi do sądu administracyjnego. Nie mają przekonania, że izba skarbowa rozstrzyga sprawy w sposób obiektywny. Zaletą jednoinstancyjności będzie więc przyśpieszenie postępowania. Pominięcie etapu odwołania do izby skarbowej pozwoli znacznie skrócić całą procedurę. Minister finansów zwrócił się do Rady Dialogu Społecznego o opinię w tej kwestii. Mamy nadzieję, że otrzymamy ją niebawem.

Kiedy podatnicy będą mogli załatwić wszystkie sprawy podatkowe w dowolnym urzędzie skarbowym na terenie kraju?

To kwestia możliwości systemu informatycznego. Chodzi o stworzenie rejestru, w którym przechowywane będą przede wszystkim informacje o podatnikach. Dziś takie dane są dostępne tylko na poziomie lokalnym, np. we właściwym dla podatnika urzędzie skarbowym. Na razie trudno podać konkretną datę. W tym kierunku chcemy podążać. Dlatego, jak już wspominałem wielokrotnie, priorytetem MF jest przyspieszenie prac nad rozwiązaniami informatycznymi z korzyścią dla podatników.

Wiesław Jasiński – doktor nauk prawnych, od ponad 20 lat związany z organami ścigania, zwłaszcza w dziedzinie przestępczości finansowej