Prezydent nie ma powodu zwlekać

Dla wszelkich zmian traktatowych w Unii Europejskiej wymagana jest zgoda wszystkich państw członkowskich; Irlandia powiedziała „nie” w referendum, które wymagane jest w tym kraju dla ratyfikacji traktatu – a zatem stanowisko prezydenta Lecha Kaczyńskiego, że sprawa traktatu jest „bezprzedmiotowa”, na pierwszy rzut oka jest oczywiste i zgodne ze zdrowym rozsądkiem. Ale tylko na pierwszy rzut oka. Chwila refleksji przekonuje, że przeciw takiemu stanowisku przemawiają poważne argumenty prawne i polityczne.

Na początek – argumenty prawne. Z punktu widzenia prawa międzynarodowego sprawa jest dość jasna: każde państwo, które podpisało jakąś umowę międzynarodową, ma obowiązek dokonać wszelkich działań w dobrej wierze, prowadzących do ratyfikacji. W praktyce obowiązek ten spoczywa oczywiście nie na państwie jako całości, ale na najwyższych organach, mających wpływ na ratyfikację krajową. W Polsce taki obowiązek spoczywa dziś na prezydencie RP, który uzyskał fundamentalną podstawę prawną do takiego podpisania, a mianowicie ustawę akceptującą parlamentu.

Poza tym zobowiązaniem z zakresu prawa międzynarodowego – które jest często zapominane, ale którego nie należy lekceważyć – prezydent ma również pewne obowiązki wynikające z konstytucji.

Co do zakresu obowiązku ratyfikacji przez prezydenta wśród konstytucjonalistów polskich istnieje rozbieżność: jedni uważają, że prezydent nie ma wyboru, gdy na jego biurko wpływa odpowiednia uchwała sejmowa, inni (np. prof. Lech Garlicki) – że prezydent zachowuje swobodę działania w tej sprawie. Moim zdaniem sprawa jest jasna: jedyny ruch, jaki ma szef państwa w sytuacji, gdy ma wątpliwości co do traktatu, na który zgodziła się większość sejmowa, to wysłanie go do Trybunału Konstytucyjnego z pytaniem o zgodność z konstytucją. Ale podkreślmy, wątpliwość prezydenta musi mieć charakter konstytucyjny, jednak nic, co prezydent Kaczyński dotąd powiedział o traktacie, nie sugeruje, że wątpi, czy jest on zgodny z konstytucją.

W samej rzeczy, byłoby absurdem podejrzewać go o podpisanie międzynarodowej umowy niezgodnej z polską ustawą zasadniczą! A to właśnie prezydent, współdziałając z ówczesnym premierem Jarosławem Kaczyńskim, wynegocjował traktat w obecnym brzmieniu.

Żeby postawić kropkę nad i: nawet jeśli, jak pisze profesor Garlicki w swym podręczniku prawa konstytucyjnego, „dokonanie ratyfikacji jest prawem, lecz nie obowiązkiem prezydenta”, to wszystkie jego działania – jak i każdego innego organu konstytucyjnego – muszą mieć swe umocowanie w konstytucji. Także w sferze kompetencji do działania uznaniowego decyzje nie mogą być arbitralne: muszą być uzasadnione argumentami, które są konstytucyjnie nośne. A Konstytucja RP nigdzie nie przewiduje uzależnienia ratyfikacji umowy międzynarodowej od ratyfikacji jej przez inne państwo!

Te prawnicze argumenty nie przekonają wszystkich, zwłaszcza tych, którzy wierzą w priorytet polityki nad prawem, szczególnie w stosunkach międzynarodowych. Ale za podpisaniem traktatu przez prezydenta przemawiają też poważne argumenty polityczne, związane z dynamiką zmian instytucjonalnych w Unii Europejskiej. Argumenty te związane są z sytuacją, jaka powstała w Unii po irlandzkim „nie”.

Po 12 czerwca zarysowały się cztery realne scenariusze:

1. próba ponownego referendum w Irlandii, przy odpowiednich zapewnieniach ze strony Unii, zaspokajających irlandzkie niepokoje,

2. przystąpienie do prac nad nowym traktatem,

3. próba cząstkowych zmian w instytucjach Unii bez konieczności zmian traktatowych,

4. nierobienie niczego.

Łatwo zauważyć, że przynajmniej z punktu widzenia pierwszych dwóch scenariuszy brak ratyfikacji w Polsce ma negatywne skutki polityczne dla Unii – i dla polskiego miejsca w Unii.

Scenariusz pierwszy wcale nie jest niedemokratyczny ani pogardliwy względem Irlandii, jak wielu krytyków traktatu uważa. Podobnie jak ludzie zdanie mogą zmieniać także społeczeństwa – zwłaszcza gdy zdanie społeczeństwa irlandzkiego miało za sobą raczej niewielką większość. Już po referendum 22 procent głosujących na „nie” wyjaśniło swój głos niewiedzą co do treści traktatu – skąd wniosek, że lepsza informacja przynajmniej części z nich dałaby powód głosowania na „tak”.

Koalicja głosujących na „nie” była zlepkiem dziwacznym, bo składającym się z grup, których poglądy wzajemnie się znosiły: nacjonalistów z Sinn Fein, wolnorynkowych libertarianów (grupa Libertas), skrajnych lewicowców uznających UE za twór neoliberalny i działaczy katolickich obawiających się liberalizacji prawa antyaborcyjnego. Duża część tych stanowisk opiera się na niewiedzy co do rzeczywistych implikacji traktatu lizbońskiego, a zatem odpowiednie deklaracje lub protokoły przejęte przez Radę Europejską mogłyby uspokoić oponentów. Tym bardziej że były już precedensy takich procedur w UE – także w odniesieniu do Irlandii.

Gdyby ten scenariusz miał się ziścić, polska wcześniejsza ratyfikacja miałaby istotne znaczenie, tak ze względu na wielkość Polski, jak i ze względu na siłę głosu irlandzkich partnerów w UE, zwracających się do Irlandii o przeanalizowanie swego stanowiska. Ratyfikacja w 26 państwach stworzyłaby po prostu nową sytuację dla Irlandii i czynnik ten mógłby – i słusznie – zaważyć na kalkulacji politycznej, dokonywanej przez irlandzkich obywateli. Co innego sprzeciwiać się osiemnastu państwom członkowskim, a co innego – wszystkim dwudziestu sześciu.

Jeśli w wyniku fiaska rozpoczną się – po przerwie – prace nad nowym traktatem UE, fakt wcześniejszej ratyfikacji przez jak największą liczbę państw będzie miał swoje znaczenie – niezbyt może wielkie, ale zawsze. Będzie bowiem ważną wskazówką o pożądanej treści innych zmian.

Scenariusz trzeci – cząstkowe zmiany wynikające z jednomyślnej zgody wszystkich państw w ramach Rady Europejskiej, niesięgające zmian traktatowych – jest realistyczny, ale zakres tych zmian niewielki. Być może w tej drodze można wprowadzić – przewidziany przez protokół do traktatu lizbońskiego – system formalnego udziału parlamentów narodowych w procesie prawodawczym Unii. To ważny czynnik demokratyzacji UE, ale jego znaczenie jest jednak dość ograniczone. Przy tym scenariuszu, polskie „tak” albo „nie” nie ma specjalnego znaczenia.

To prezydent, współdziałając z ówczesnym premierem Jarosławem Kaczyńskim, wynegocjował traktat lizboński w obecnym brzmieniu

Wreszcie scenariusz czwarty (nicnierobienie) jest najgorszy z możliwych – bo instytucjonalny, proceduralny i prawny mechanizm unijny jest dysfunkcjonalny – coś, co świetnie działało przy sześciu państwach członkowskich i jako tako przy piętnastu, dziś wymaga kapitalnego remontu. Bezrefleksyjne przekonanie, że „Unia przetrwa” mimo braku zmian traktatowych, nie uwzględnia więc coraz mniejszej drożności systemu podejmowania decyzji w Unii. Pomija też milczeniem dość fundamentalne zmiany demokratyzacyjne, przewidziane przez traktat z Lizbony – takie jak zwiększenie roli Parlamentu Europejskiego, inicjatywy powszechnej, a także – już wspomnianego – udziału parlamentów krajowych w prawodawstwie unijnym.

A zatem co najmniej w dwóch z czterech możliwych scenariuszy poirlandzkich polskie „tak” – silne i jednoznaczne, wyrażone ratyfikacją – miałoby pozytywne znaczenie polityczne. Brak takiego „tak” sugeruje, że wcześniejsze podpisanie przez Polskę traktatu nie było aktem szczerym, dokonanym z dobrą wolą, opartym na akceptacji twardo wynegocjowanego kompromisu. Takie wrażenie psuje opinię Polsce w Unii i utrudnia stosunki z partnerami.

Takie działanie potwierdzałoby też wyrażaną czasem opinię, że irlandzkie „nie” jest prawdziwym darem niebios dla PiS, który z jednej strony nie może otwarcie krytykować traktatu (po tym, jak został wynegocjowany przez prezydenta Kaczyńskiego i rząd premiera Kaczyńskiego), ale jednocześnie najchętniej by wyrzucił go do kosza jak najprędzej. Być może taką opinię podzielają niektórzy działacze PiS. Prezydent Kaczyński nigdy jednak jej nie wyraził. Nie ma więc powodu zwlekać z ratyfikacją.