Wyrok został tylko odroczony

Parę tygodni temu wraz z kilkoma kolegami ekonomistami wystosowaliśmy do polityków wszystkich opcji apel, gdzie ostrzegaliśmy przed ryzykiem, jakie dla stabilności finansów publicznych niosą olbrzymie koszty transferów zapowiedziane przez rząd przed serią wyborów w Polsce. Twierdziliśmy, że sfinansowanie tzw. nowej piątki nie jest możliwe w świetle zapisanej w ustawie o finansach publicznych i wciąż jeszcze obowiązującej stabilizacyjnej reguły wydatkowej (SRW). Po podliczeniu kosztów oszacowaliśmy lukę w SRW na 41–56 mld zł.

Aby nie podeptać SRW, za czym musiałyby pójść poważne negatywne konsekwencje rynkowe związane z utratą wiarygodności, jak też dyscyplinujące działania instytucjonalne ze strony Komisji Europejskiej zmierzające do redukcji deficytu, rząd musi – pisaliśmy w naszym apelu – określić źródła sfinansowania luki, wskazując dodatkowe dochody lub oszczędności w wydatkach. Ministerstwo Finansów zrobiło to, publikując zatwierdzony następnie przez rząd wieloletni plan finansowy państwa i aktualizację programu konwergencji 2019–2022 (APK).

W ostatnich dniach byłem wielokrotnie pytany nie tylko o to, jak Ministerstwu Finansów udało się pogodzić sięgający kilkudziesięciu miliardów złotych wzrost wydatków ze stabilizującą regułą wydatkową, ale też czy my – autorzy apelu – uważamy, że dodatkowe działania zapowiedziane przez rząd w APK gwarantują stabilizację finansów publicznych?

Moja najkrótsza odpowiedź na te pytania brzmi: wiemy już, jak rząd zamierza pokryć lukę w SRW, ale powodów do odtrąbienia sukcesu, niestety, nie dostrzegam.

Kluczowe działania jednorazowe

Po pierwsze, widać wyraźnie, że bez działań tymczasowych i jednorazowych szeroki sektor rządowy byłby wciąż w deficycie. Przejściowa nadwyżka w roku 2020 jest właśnie następstwem one-off (wydarzenia jednorazowego – red.), bo wówczas skumulowane zostały korzystne dla budżetu następstwa działań jednorazowych. Po drugie, widać też, że po wygaszeniu skutków one-off wynik sektora systematycznie się pogarsza.

Musi to kierować naszą uwagę właśnie na działania jednorazowe. Są one ważne nie tylko z uwagi na przejściowy wpływ na wynik sektora finansów publicznych, ale też ze względu na systemową wagę, jaką mają dla oceny polityki fiskalnej rządu z uwzględnieniem stabilizującej reguły wydatkowej. Chodzi – najkrócej mówiąc – o to, że działania jednorazowe podnoszą dopuszczalny limit wzrostu wydatków w danym roku, ale już nie samą kwotę wydatków. Ta bowiem jest namnażana zgodnie z formułą SRW, stanowiąc podstawę dla oszacowania maksymalnej kwoty wydatków w kolejnych latach. Przy czym kwestią zupełnie odrębną – pominiętą przeze mnie w tym krótkim komentarzu – są następstwa makroekonomiczne proponowanych działań, jak też ich wpływ na bilans systemu emerytalnego w długim terminie.

Ministerstwo Finansów spodziewa się, że jednorazowe dochody sektora w ujęciu kasowym wyniosą: w 2019 r. 5,7 mld zł, w kolejnym 17,8 mld zł, a 12 mld zł w 2021 r. Największą pozycją po stronie one-off ma być zasilenie Funduszu Ubezpieczeń Społecznych (dochód podsektora ubezpieczeń społecznych) opłatą przekształceniową za przeniesienie środków z OFE na prywatne konta emerytalne w IKE. W ujęciu kasowym środki będą trafiać do FUS przez dwa lata, memoriałowo zaś – według metodologii ESA 2010 – wpływ w wysokości 19,3 mld zł (0,8 proc. PKB) został jednak uwzględniony jednorazowo w roku 2020.

Aktualizacja programu konwergencji 2019–2022, gdzie wpisana jest SRW, została skrojona według klasycznej sztancy: maksymalizujemy dochody, minimalizujemy wydatki. Dzięki dwukrotnej przewadze dochodów jednorazowych nad dodatkowymi dochodami podatkowymi, z których na dodatek jedynie część określić można mianem „twardych", oraz wpleceniu w APK skutków fiskalnych likwidacji OFE i zniesienia limitu 30-krotności prognozowanego na dany rok przeciętnego wynagrodzenia w gospodarce jako podstawy płatności składki emerytalno-rentowej, a także po wyrzuceniu z planu wydatków w kolejnych latach po 2019 r. wypłaty 13. emerytury czy podwyżek dla budżetówki udało się istotnie podnieść limit wydatków i spiąć APK, pozostając formalnie w zgodzie ze SRW.

Problem polega na tym, że taka konstrukcja APK pociąga za sobą określone konsekwencje dla kolejnych budżetów, począwszy już od przyszłorocznego. Wzrost limitu wydatków w SRW, pokrywający ich ostry wyskok w roku 2020, stał się bowiem możliwy za sprawą wysokich dochodów jednorazowych. Ale – jak już wspomniałem – do kalkulacji kwoty wydatków, jaką obliczyć trzeba będzie na użytek reguły już za rok, wejdą oprócz skorygowanych parametrów makroekonomicznych (wzrost PKB zrealizowany i prognozowany) jedynie skorygowane trwałe dochody podatkowe. Już bez podnoszących przejściowo limit wydatków one-off.

Reguła wydatkowa nie została uratowana

Znaczy to tyle, że kolejny minister finansów, bez względu na to jak afiliowany politycznie, będzie miał problem poważniejszy niż obecna pani minister. Nowych one-off już raczej nie znajdzie. A dla pokrycia zobowiązań wydatkowych podjętych teraz i przechodzących na kolejne lata trzeba będzie jednak wskazać jakieś źródła dochodów.

Dlatego uważam, że SRW wcale nie została uratowana. Wyrok na nią odroczono tylko o rok. Bo kto odpowiedzialnie zaproponuje wzrost podatków przy gasnącym cyklu koniunkturalnym?