Plan Odbudowy to nowy, ważny instrument polityczny, który może w znacznym stopniu wzmocnić stabilność UE i jej unii monetarnej. Dzięki niemu blok po raz pierwszy będzie mógł pożyczać znaczne sumy i wypłacać je w formie grantów.
Decyzji Rady nie towarzyszy jednak czytelna strategia, która gwarantowałaby, że wzrost będzie inkluzywny oraz trwały i że nie będzie obarczony ryzykiem korupcji. Ten brak trzeba uzupełnić, ponieważ fundusz odbudowy zostanie zdelegitymizowany, jeżeli pochodzące z niego środki zostaną zmarnotrawione.
Toczące się negocjacje pomiędzy Parlamentem Europejskim, Komisją i Radą (tzw. trialog) są szansą na naprawienie sytuacji i powinny się skoncentrować na trzech najważniejszych punktach.
Kluczowe punkty
Przede wszystkim cel, jakim jest podniesienie europejskiego potencjału zrównoważonego wzrostu, musi zostać precyzyjnie zdefiniowany. Skupianie się na szybkim wydatkowaniu sugeruje, że decydenci wciąż mają nadzieję, iż unijne fundusze mogą odegrać rolę antycykliczną, ale to nie zadziała.
Rada chce wydać 70 proc. z głównej puli, funduszu odbudowy i stabilizacji (RRF) w latach 2021–2022, ale jedynie jedna czwarta wydatków jest zaplanowana na te dwa lata. Wszystkie kraje UE mogą szukać możliwości pożyczkowych na rynkach finansowych i to budżety narodowe powinny być wykorzystywane do wspierania gospodarek, które zmagają się z bezpośrednimi skutkami pandemii.
Tymczasem unijne fundusze powinny być częścią średnioterminowej strategii jasno skoncentrowanej na wydatkach jakościowych. To zapewni pewną ochronę przed trwałymi szkodami dla europejskiego potencjału wzrostowego, które najprawdopodobniej pozostawi po sobie Covid-19. Unijne fundusze powinny więc służyć do realizacji średnioterminowych celów wzrostowych, a nie być narzędziem antycyklicznej polityki fiskalnej.
Drugie pytanie brzmi zatem: jak zrealizować jakościowe wydatki, które zdynamizowałyby zrównoważony wzrost? Wnioski Rady Europejskiej z lipca zawierają mało precyzyjne deklaracje dotyczące powiązania unijnych funduszy z semestrem europejskim, czyli coroczną unijną procedurą, która ma popychać państwa członkowskie w kierunku inkluzywnego i zrównoważonego wzrostu oraz transformacji cyfrowej. Semestr europejski okazał się jednak dość nieefektywną procedurą biurokratyczną, którą państwa UE nazbyt często lekceważą.
Łatwo sobie wyobrazić, jak taki biurokratyczny proces uruchomi oddolne naciski napędzane partykularnymi interesami państw członkowskich. Do Brukseli zaczną płynąć plany wydatków określanych, zgodnie z wymaganiami Komisji Europejskiej, jako „zielone, społeczne i cyfrowe". Zaowocuje to ogromnymi wypłatami, z których korzyści będą jednak niewielkie.
Choć fundusz odbudowy z jego kluczową rolą RRF został zaprojektowany tak, by odpowiedzialność spadała na rządy narodowe, to nakreślenie czytelnych kryteriów wciąż jest kluczowe dla osiągnięcia celów zrównoważonego wzrostu.
Niedawny raport proponuje w istocie wykorzystanie funduszy na odbudowę do przeprowadzenia ważnych reform strukturalnych w takich obszarach jak system edukacyjny, zwiększenie wydajności administracji publicznej i cele klimatyczne. Nowe fundusze unijne stwarzają wyjątkową okazję zapewnienia „marchewki" dla prawdziwych reform strukturalnych.
Jakościowe wydatki wymagają dobrego zarządzania. Trzecią kwestią jest więc monitorowanie wydatków, by prowadziły do realizacji założonych celów i były wolne od korupcji. Niestety, UE ma w tej kwestii niejednoznaczne doświadczenia. Badania akademickie potwierdzają, że wspólna polityka rolna nie pomaga w realizacji celów ekologicznych Europy mimo systematycznych zapewnień, że jest inaczej. Obecny system zarządzania unijnymi funduszami należy uznać za niewystarczający do realizacji deklarowanych celów politycznych.
Jaka czerwona kartka
Parlament Europejski słusznie domaga się większego wpływu na cały proces. Potrzebna jest lepsza procedura „czerwonej kartki" pozwalająca wstrzymać wypłatę pieniędzy w przypadku, gdy polityczne cele nie są realizowane.
Obecnie proponowana formuła zakłada, że Komisja prosi o opinię Komitet ds. Ekonomicznych i Finansowych, zrzeszający najważniejszych urzędników resortów finansów, czy polityczne cele funduszy są realizowane. Komitet będzie się starał osiągnąć konsensus, ale jeżeli jeden lub więcej krajów zgłosi zastrzeżenia, sprawa zostanie przekazana do Rady Europejskiej. Jednak krajowi ministrowie dyskutujący o raporcie Komisji nie zapewnią przejrzystości, jakiej wymaga największy unijny program pożyczkowy. Nawet członkowie Rady Europejskiej nie będą atakować swoich partnerów, chyba że dojdzie do jawnego złamania porozumień.
Zamiast międzyrządowej debaty potrzebna jest prawdziwa polityczna odpowiedzialność, by uniknąć korupcji i zrealizować unijne ambicje dotyczące ekologicznego i zrównoważonego wzrostu. Ta polityczna odpowiedzialność powinna również gwarantować, że interesy UE jako całości także są brane pod uwagę.
Parlament Europejski powinien zatem naciskać na otrzymywanie od Komisji regularnych i szczegółowych raportów, a także przesłuchiwać stosownego komisarza, zwiększając tym samym transparentność i publiczną wiarygodność całego procesu. Co więcej, Parlament powinien powierzyć ważną rolę Europejskiemu Trybunałowi Obrachunkowemu i europejskiemu urzędowi antykorupcyjnemu OLAF przy stałym monitorowaniu wydatków.
Negocjatorzy powinni mieć czas na stworzenie skutecznego mechanizmu kontrolnego. Europy nie stać na marnotrawienie swoich zasobów.
Guntram B. Wolff jest dyrektorem renomowanego brukselskiego think tanku Bruegel.
Tłum. Tomasz Krzyżanowski
