Do końca kwietnia 2021 r. obowiązuje zakaz sprzedaży nieruchomości rolnych wchodzących w skład Zasobu Własności Rolnej Skarbu Państwa, wprowadzony na okres pięciu lat ustawą z 14 kwietnia 2016 r. Z zakazu sprzedaży wyłączono m.in. nieruchomości rolne o powierzchni do 2 ha, a także inne nieruchomości, na sprzedaż których zgodę wyrazi minister właściwy do spraw rozwoju wsi, jeżeli jest to uzasadnione względami społeczno-gospodarczymi.

Nielogiczne uzasadnienie

Parlament przyjął już ustawę, w której przedłuża się zakaz sprzedaży na kolejne pięć lat. W uzasadnieniu do projektu ustawy przypomniano, jaki był pierwotny cel wstrzymania sprzedaży. Otóż „celem wstrzymania sprzedaży nieruchomości rolnych z Zasobu było zahamowanie silnej tendencji wzrostowej cen sprzedaży gruntów rolnych oraz przeciwdziałanie spekulacyjnemu wykupywaniu nieruchomości rolnych przez osoby krajowe i zagraniczne, które nie gwarantuje zgodnego z interesem społecznym wykorzystania nabytej ziemi na cele rolnicze".

Z uzasadnienia wynika także, że „założony przez ustawodawcę cel został osiągnięty, tj. wzrost cen gruntów rolnych Zasobu został zahamowany". Jednak „aby nie dopuścić do ewentualnego dalszego wzrostu ww. cen, niezbędne jest wprowadzenie odpowiednich rozwiązań prawnych, które pozwolą na zminimalizowanie lub całkowite wyeliminowanie pojawiającego się zagrożenia związanego z możliwością rozwoju tego niekorzystnego zjawiska. Optymalnym rozwiązaniem w tym zakresie jest przedłużenie okresu wstrzymania sprzedaży nieruchomości Zasobu o kolejne pięć lat".

W uzasadnieniu do projektu ustawy brak jakiegokolwiek odniesienia do wymienionego spekulacyjnego wykupu nieruchomości rolnych, które wskazywano jako kluczową przesłankę dla wstrzymania sprzedaży ustawą z 2016 r. Nie wskazano także, w jaki sposób wstrzymanie sprzedaży gruntów państwowych wpłynęło na zahamowanie wzrostu ich cen. Zwłaszcza że „w cenach uzyskiwanych w transakcjach sprzedaży na rynku prywatnym utrzymywała się tendencja wzrostowa". Średnia cena hektara w obrocie prywatnym gruntami ornymi wzrosła z 38,6 tys. zł w 2015 r. do 47,2 tys. zł w 2019, czyli o 22,3 proc. Natomiast średnia cena w obrocie gruntami Zasobu w tym samym okresie wzrosła z 29,6 tys. zł do 31,0 tys. zł, czyli tylko o 4,7 proc.

W roku 2019 sprzedano zaledwie 3 tys. ha nieruchomości rolnych Zasobu, podczas gdy przed wstrzymaniem sprzedaży przekraczała ona 100 tys. ha rocznie. To oznacza, że porównywanie cen gruntów państwowych przed i po wstrzymaniu sprzedaży nie może stanowić wiarygodnej podstawy do wyciągania prawidłowych wniosków o poziomie cen na rynku gruntów państwowych, który de facto przestał istnieć.

W dalszej części uzasadnienia autorzy nieoczekiwanie dokonują kolejnego odkrycia. „Wraz z wejściem w życie ustawy dzierżawa zyskała status podstawowego sposobu zagospodarowania nieruchomości rolnych Zasobu. Stała się ona podstawową formą rozdysponowania (nietrwałego) nieruchomości rolnych Zasobu, ponieważ dzierżawa państwowych gruntów jest stosunkowo niedroga w porównaniu z kosztami nabycia nieruchomości i dlatego pozwala rolnikom na nieangażowanie kapitału w zakup ziemi, dając im możliwość przeznaczenia tego kapitału na dokonywanie inwestycji w prowadzone gospodarstwa. Państwo zaś może jako przewidywalny partner prowadzić politykę wspierania rolników, mając do dyspozycji stały przychód, który w istocie i tak w dużej mierze służy finansowaniu wprowadzanych i stosowanych mechanizmów pomocowych, a więc jest redystrybuowany wśród rolników w sytuacjach występowania np. niekorzystnych zjawisk atmosferycznych (w ostatnich latach szczególnie suszy) (...)".

Można odnieść wrażenie, że w 2016 r. na nowo odkryto w polskim rolnictwie dzierżawę, a państwo, preferując tę formę, działa wyłącznie w interesie rolników-dzierżawców, rezygnując z należnych właścicielowi korzyści, ponieważ – zdaniem autorów uzasadnienia – wpłacony czynsz w znacznej mierze wraca do rolników w sytuacjach występowania np. niekorzystnych zjawisk atmosferycznych. Zapomniano dodać, że to żadna łaska, bo dzierżawca ma prawo żądać obniżenia czynszu w takich przypadkach, co wynika wprost z art. 700 kodeksu cywilnego.

Zamiast do zakupu ziemi zachęca się dzierżawców do inwestowania w prowadzone gospodarstwa, także te oparte wyłącznie na dzierżawionych nieruchomościach. W tym miejscu pojawia się jeden istotny problem. Dzierżawa jest traktowana przez państwo jako forma nietrwała. Okazuje się jednak, że dzierżawcy mają szczęście, ponieważ – jak wynika z uzasadnienia – państwo jest przewidywalnym partnerem. Wielu dzierżawców przekonało się jednak na własnej skórze, że jest dokładnie odwrotnie.

Czy zatem wstrzymanie sprzedaży leży wyłącznie w interesie rolników dzierżawców, ponieważ chroni ich przed ewentualnymi błędnymi decyzjami związanymi z zakupem ziemi? Wygląda na to, że państwo wie najlepiej, czego potrzebują rolnicy.

Co mówią fakty

Według stanu na dzień 31 grudnia 2015 r. w Zasobie pozostawało 1 mln 406,4 tys. ha gruntów (29,7 proc. powierzchni przejętej do Zasobu), z czego do rozdysponowania pozostawało 249,7 tys. ha. Część z tych nierozdysponowanych gruntów (ok. 171,1 tys. ha) mogła zostać sprzedana lub wydzierżawiona na cele związane z produkcją rolną, ale w większości były to grunty o niskiej przydatności rolniczej i znacznym rozdrobnieniu. To głównie tutaj należy szukać przyczyn wskazywanego w uzasadnieniu projektu ustawy zahamowania wzrostu cen sprzedaży gruntów.

Z gruntów pozostających w Zasobie zdecydowana większość znajdowała się w użytkowaniu dzierżawnym (1 mln 23,9 tys. ha). Łącznie zawartych było 53,2 tys. umów. Na dzierżawę nieruchomości o powierzchni 300 ha i więcej zawartych było 685 umów na łączną powierzchnię 462,4 tys. ha, z czego państwowe spółki hodowlane użytkowały 108,6 tys. ha.

Z przedstawionego zestawienia wynika, że dzierżawy nie trzeba było odkrywać na nowo. Od początku restrukturyzacji i prywatyzacji PGR (1992 r.) stanowiła ona podstawową formę rozdysponowania nieruchomości. Skąd zatem w 2016 r. pojawił się zarzut o spekulacji gruntami i nadmiernym wzroście cen jako argument do wstrzymania sprzedaży, skoro nabywcami mogą być prawie wyłącznie wiarygodni dzierżawcy, którzy nabywają nieruchomości w trybie bezprzetargowym po cenie ustalonej przez właściciela, na podstawie wartości rynkowej określonej przez rzeczoznawcę majątkowego? Jak wskazano wyżej, argument dotyczący nieuzasadnionego wzrostu cen gruntów państwowych jest chybiony. Wzrost cen gruntów państwowych zawsze (z wyjątkiem okresu obowiązywania wstrzymania sprzedaży) konsekwentnie podążał za wzrostem cen w obrocie prywatnymi gruntami.

Natomiast zjawisko spekulacji gruntami, które znalazło się w uzasadnieniu do projektu ustawy z 2016 r., dotyczyło dwóch kwestii. Pierwsza z nich wiązała się z nabywaniem gruntów rolnych w celu wykorzystania ich na cele inwestycyjne, inne niż rolnicze. Zarzut jest o tyle nietrafny, że państwo posiada skuteczne instrumenty kontroli, umożliwiające ochronę gruntów rolnych i leśnych, przed ich przeznaczaniem na cele nierolnicze.

Druga kwestia wiąże się z głośną sprawą przetargów na sprzedaż nieruchomości Zasobu m.in. w województwie zachodniopomorskim, ograniczonych do rolników indywidualnych. Istniały podejrzenia, że niektóre osoby spełniające kryteria rolnika indywidualnego odegrały rolę tzw. słupów, a faktycznymi nabywcami nieruchomości rolnych były inne podmioty. W uzasadnieniu projektu podano, iż „organizacje rolnicze szacują, że ta sytuacja może dotyczyć już setek tysięcy hektarów ziemi rolnej w Polsce".

Jednak nieco później minister rolnictwa i rozwoju wsi w odpowiedzi na interpelację poselską przedstawił dane dotyczące tego zjawiska w latach 2008–2015. Wskazano tam czterech nabywców, którzy łącznie kupili 1242 ha. W tym samym okresie Agencja Własności Rolnej Skarbu Państwa sprzedała 881 tys. ha.

Cel jest inny?

Analiza uzasadnienia do projektu ustawy przedłużającej wstrzymanie sprzedaży nieruchomości rolnych Zasobu na okres kolejnych pięciu lat pozwala stwierdzić, że mamy do czynienia z typowym działaniem o propagandowym charakterze, które ma odwrócić uwagę od rzeczywistych intencji inicjatorów przedłużenia wstrzymania sprzedaży. Walka ze spekulantami czy nieuzasadnionym wzrostem cen gruntów państwowych nie znajduje potwierdzenia w faktach. Przedłużenie wstrzymania sprzedaży także nie wynika z nagłego odkrycia znaczenia w rolnictwie instytucji dzierżawy, zwłaszcza że nie podjęto żadnych działań, aby zapewnić trwałość tej formy gospodarowania.

Głównym powodem jest znana niechęć obecnej władzy do prywatyzacji majątku państwowego, w tym także sprzedaży gruntów Zasobu. Ale rzeczywistym celem przedłużenia wstrzymania sprzedaży może być ułatwienie likwidacji gospodarstw dzierżawców, którzy nie spełniają kryteriów rolnika indywidualnego (do 300 ha użytków rolnych), zwłaszcza że w latach 2023–2024 kończy się większość takich umów. Dla władzy dzierżawa gruntów państwowych to tylko narzędzie, które pozwala kontrolować, wywierać presję i prowadzić stopniową parcelację dzierżawionych gospodarstw, realizowaną według uznaniowych kryteriów.

Dotyczy to także tych dzierżawców, którzy w 2011 r., chcąc ratować prowadzone gospodarstwa i działając pod przymusem, wyrazili zgodę na wyłączenie 30 proc. użytków rolnych do sprzedaży rolnikom indywidualnym. Kierowali się przy tym zapewnieniem, że „państwo jest przewidywalnym partnerem". Nie sądzili, że władza będzie aż tak cyniczna, aby w przyszłości pozbawić ich reszty dzierżawionych nieruchomości i zlikwidować utworzone miejsca pracy. Najwyraźniej się mylili, a rzeczywistość będzie gorsza, niż przewidywali.

Jednak scenariusz likwidacji gospodarstw niesie także dla władzy poważne zagrożenia w postaci oskarżeń o niszczenie nowoczesnych gospodarstw, łatwe do wyliczenia straty majątkowe czy likwidację miejsc pracy w środowiskach byłych Państwowych Gospodarstw Rolnych. Zatem paradoksalnie może się okazać, że odtworzenie PGR (pod zmienioną nazwą) może być najlepszą i nie do odrzucenia ofertą, jaką władza przedstawi niektórym dużym dzierżawcom, aby ich „uratować".

Natomiast do obywateli pójdzie przekaz, że państwowe ośrodki produkcji rolnej to jedyna droga dla zachowania konkurencyjnych, nowoczesnych i zrównoważonych środowiskowo gospodarstw oraz zapewnienia bezpieczeństwa żywnościowego kraju i utrzymania miejsc pracy. Hasło wyborcze „ziemia dla rolników i ratunek dla dzierżawców" może pojawić się już wkrótce.

Autor jest doktorem nauk ekonomicznych. W przeszłości przez kilkanaście lat pracował w Agencji Własności Rolnej Skarbu Państwa