Marta Postuła: Czy warto deregulować?

Nadmiar regulacji jako jedną z najbardziej istotnych barier w zwiększaniu konkurencyjności gospodarki wskazał Mario Draghi w swoim raporcie na temat przyszłości europejskiej konkurencyjności. Działania te są już częściowo realizowane w ramach ogłoszonego 26 lutego 2025 r. unijnego pakietu Omnibus. Jest on elementem szerszej strategii uproszczenia regulacji UE. Celem jest zmniejszenie obciążeń administracyjnych dla przedsiębiorstw, co ma przynieść oszczędności rzędu 6,3 mld euro rocznie i odblokować inwestycje o wartości 50 mld euro.

Główne planowane kierunki zamian to uproszczenie standardów, ograniczenie oraz odroczenie w czasie raportowania ESG w ramach dyrektywy CSRD (Corporate Sustainability Reporting Directive), uproszczenie zasad klasyfikacji w taksonomii, zmniejszenie obciążeń administracyjnych w zakresie dyrektywy CSDDD (Corporate Sustainability Due Diligence Directive) oraz znaczne uproszczenia dla małych importerów w CBAM (Carbon Border Adjustment Mechanism). Prezentacja pierwszej wersji pakietu w PE zaplanowana jest na czerwiec 2025 r.

Również w Polsce rząd ma świadomość problemu. W tym celu w połowie lutego powstał zespół pod kierownictwem Rafała Brzoski, którego hasłem przewodnim jest - jak możemy przeczytać na stronie internetowej - „Deregulacja: mniej barier, więcej możliwości dla Polski i Polaków”. Zgodnie z zapowiedzią Rafała Brzoski do czerwca 2025 zespól planuje złożenie 400 propozycji deregulacji przepisów, z czego 202 zostało już przykazanych stronie rządowej.

Jak mierzyć stopień przeregulowania gospodarki?

Przeregulowanie można mierzyć za pomocą różnych metod, które uwzględniają zarówno ilościowe, jak i jakościowe aspekty. Pierwszym, dość zgrubnym oszacowaniem może być liczba stron nowych regulacji, które zostały przyjęte w danym okresie czasu. Takie badania o nazwie „Barometr prawa” w Polsce od wielu lat prowadzi Grant Thornton. Zgodnie z ostatnim raportem w 2024 r. uchwalono około 14,2 tys. stron nowego prawa, co stanowi spadek o 58,8 proc. w porównaniu z 2023 r. i jest najniższym wynikiem od 2008 r. Średnia z ostatnich dziesięciu lat to około 22,2 tys. stron rocznie, przy czym w rekordowych latach 2016 i 2023 uchwalano ok 35 tys. stron nowych aktów prawnych. Należy jednak zaznaczyć, że miara ta jest wysoce niedoskonała i daje jedynie pogląd co do trendu ilościowego, natomiast nie mówi o jakości stanowionego prawa, ani jego wpływie na ograniczenia konkurencyjności gospodarki.

Indeks regulacji rynków produktów

Foto: OECD

Zupełnie odmienną metodologię badania przyjęła OECD definiując indeks regulacji rynków produktów (PMR). Metodologia ta opiera się na ocenie stopnia, w jakim ramy regulacyjne danego kraju są zgodne z najlepszymi praktykami uznanymi w skali międzynarodowej. Głównym celem jest zmierzenie zakłóceń konkurencji, które mogą wynikać z barier wejścia i ekspansji dla firm w całej gospodarce, a także z zaangażowania państwa w gospodarkę. Zgodnie z ostatnim badaniem (styczeń 2025) Polska na tle innych krajów OECD nie wypada najgorzej.

Kolejną ciekawą propozycją badającą pośrednio stopień przeregulowania gospodarki jest Indeksu Wolności Gospodarczej publikowany przez Heritage Foundation. Jednym z czterech filarów na których opiera się metodologia jest tzw. efektywność regulacyjna obejmująca m.in. swobodę prowadzenia działalności gospodarczej oraz tzw. wolność pracy czyli możliwość znajdowania zatrudnienia oraz zdolność przedsiębiorstw do swobodnego zawierania umów o pracę ale też ich rozwiązywania. Według ostatnich danych z lutego 2025 r. na 184 badane kraje w pierwszym aspekcie tj. wolności działalności gospodarczej, Polska zajmuje 42. pozycję. Natomiast regulacje rynku pracy w Polsce wypadają znacznie gorzej gdyż plasujemy się mniej więcej w połowie stawki tj. na 95. pozycji.

Innym sposobem pomiaru stopnia przeregulowania gospodarki są badania ankietowe, które mogą bezpośrednio lub pośrednio mierzyć stopień przeregulowania, dzięki pytaniu przedsiębiorców o ich doświadczenia z regulacjami, wpływ przepisów na działalność biznesową i postrzegane obciążenia regulacjami. Takie badania przeprowadza m.in. Komisja Europejska w ramach tzw. tablicy wyników jednolitego rynku i konkurencyjności.

Jednym z czterech badanych obszarów jest „otoczenie regulacyjne i inwestycyjne” gdzie badana jest m.in. przejrzystość i jakość legislacji, ale też łatwość prowadzenia działalności gospodarczej, wydajność administracji publicznej oraz klimat inwestycyjny. W przypadku Polski wskazano na restrykcyjność w niektórych sektorach usług (np. wymogi licencyjne i certyfikacyjne czy regulacje dotyczące praktyk zawodowych), która stanowi istotne wyzwanie dla rozwoju konkurencyjności i innowacyjności.

W jaki sposób nadmierne regulacje wpływają na wzrost gospodarczy?

Nadmierna liczba lub restrykcyjność przepisów prawnych, oddziałuje negatywnie na inwestycje i wzrost gospodarczy w wieloraki sposób. Przede wszystkim poprzez bezpośrednie wdrożenia nowych regulacji czyli tzw. compliance costs. Oznacza to, że część zasobów przedsiębiorstwa jest alokowana na spełnienie wymogów regulacyjnych i nie jest dostępna w innych obszarach działalności firmy. Przykładem tego typu kosztów bezpośrednich jest dyrektywa CSRD (Corporate Sustainability Reporting Directive), która wprowadziła nowe obowiązki dotyczące raportowania w zakresie zrównoważonego rozwoju (ESG – środowisko, społeczeństwo, ład korporacyjny). Jej implementacja wiąże się z istotnymi kosztami zgodności dla przedsiębiorstw.

Dla Polski próbę oszacowania tych kosztów podjął Damian Olko z WEI w raporcie z 2023 r. „Pod ciężarem ESG. Koszty raportowania ESG dla małych i średnich firm w Polsce”. Autor szacuje, że firmy bezpośrednio objęte dyrektywą CSRD (3650 podmiotów) ponosić będą koszty 1,4-2,6 mld zł, a jednorazowy koszt dostosowania się do regulacji wynosi 0,8-1,1 mld zł. Dodatkowo należy uwzględnić koszty pośrednie dla MŚP będących kontrahentami firm raportujących ESG. Szacowany roczny koszt pośredni dla polskich MŚP może sięgnąć nawet 8 mld zł, a jednorazowe koszty dostosowania do przepisów – 1,4 mld zł.

Analiza ta jest niestety jedną z nielicznych, gdzie podjęto próbę faktycznego oszacowania wszystkich kosztów. Można przypuszczać, że inne dyrektywy, np. RODO, dyrektywa o usługach cyfrowych lub regulacje związane z rynkiem finansowym, ale także krajowe ustawy, generują istotne koszty dla gospodarki. W Polsce większość regulacji wdrażana jest z obligatoryjną analizą wpływu regulacji zawierającą najczęściej wyliczenie kosztów bezpośrednich dla budżetu państwa, co często niestety nie odzwierciedla faktycznego wpływu nowych regulacji na całą gospodarkę.

Poza kosztami bezpośrednimi istnieje szereg pośrednich kanałów negatywnego oddziaływania nadmiernych regulacji na gospodarkę. Złożone i liczne przepisy mogą utrudniać nowym firmom wejście na rynek, co ogranicza konkurencję i innowacje. Podobnie, nadmierne regulacje mogą chronić istniejące już firmy przed nowymi konkurentami, zmniejszając presję na innowacje i obniżając dynamikę rynku. W rezultacie mniejsza konkurencja prowadzi do wolniejszego wzrostu produktywności, co hamuje ogólny wzrost gospodarczy.

Badania w tym zakresie m.in. były prowadzone przez Philippe Aghion Antonin Bergeaud i John Van Reenen, którzy w artykule "The Impact of Regulation on Innovation" opisują implikacje i wnioski, w tym ilościowe, dotyczące wpływu regulacji na innowacyjność. Autorzy oszacowali, że regulacja dotycząca firm zatrudniających 50 lub więcej pracowników we Francji jest ekwiwalentna opodatkowaniu zysków o około 2,5 proc. Jej wpływ na zagregowaną innowacyjność wynosi ok 5,4 proc. w porównaniu z sytuacją bez regulacji. Dodatkowo autorzy wskazują, że spadek zagregowanej innowacyjności wynika nie tylko ze spadku tempa innowacji w istniejących firmach, ale też zmniejszenia liczby dużych firm oraz spadku tempa tzw. kreatywnej destrukcji, czyli mniejszej liczby nowych firm wchodzących na rynek, ponieważ zmniejsza się opłacalność konkurowania z istniejącymi firmami.

Złożone procesy regulacyjne mogą powodować opóźnienia w realizacji projektów. W Polsce, przykładem tego problemu jest sektor budownictwa oraz sektor energetyczny, które często borykają się z długimi procesami wydawania i zatwierdzania różnego rodzaju zgód i pozwoleń, co spowalnia rozwój infrastruktury.

Podobnie polskie prawo zamówień publicznych charakteryzuje się licznymi wymogami formalnymi, które muszą spełnić oferenci. Z jednej strony jest to zrozumiałe, gdyż zabezpiecza to interes zamawiającego, którym jest w tym przypadku podmiot sektora finansów publicznych, ale często nadmiernie skomplikowane procedury mogą odstraszać mniejsze firmy od udziału w przetargach, co ogranicza konkurencję i prowadzi do wyższych cen dla zamawiających.

Sztywne ramy prawne nie zawsze uwzględniają specyfikę poszczególnych projektów czy branż. To ogranicza możliwość dostosowania procedur do konkretnych potrzeb, co obniża efektywność całego systemu.

Niejasne lub często zmieniające się przepisy mogą tworzyć niepewność, zniechęcając firmy do inwestowania. Większe ryzyko inwestycyjne prowadzi do wzrostu kosztów kapitału, gdyż inwestorzy wymagają wyższych premii za ryzyko, co sprawia, że finansowanie projektów staje się droższe i mniej opłacalne. W ten sposób niepewność regulacyjna wpływa na spowolnienie wzrostu gospodarczego, ponieważ przedsiębiorstwa wstrzymują się z inwestycjami, co w konsekwencji ogranicza rozwój infrastruktury, innowacji i miejsc pracy.

W jakim stopniu nadmiar regulacji wpływa na wzrost gospodarczy?

Szacunki tego dotyczące są zróżnicowane i zależą przede wszystkim od przyjętych założeń oraz kraju. Badanie przeprowadzone przez Mercatus Center wykazało, że regulacje w USA spowalniają wzrost gospodarczy o 0,8 proc. rocznie, co w ciągu 35 lat skutkuje gospodarką mniejszą o 25 proc. (około 4,5 mld dol.). Choć kontekst Polski różni się od USA, przykład ten ilustruje potencjalną skalę wpływu przeregulowania.

W publikacji "Ten Thousand Commandments 2024" Competitive Enterprise Institute (CEI), która analizuje koszty i zakres regulacji federalnych w Stanach Zjednoczonych, całkowite koszty przestrzegania federalnych regulacji są szacowane na co najmniej 2,12 bilionów dolarów rocznie, co oznacza, że amerykańskie gospodarstwa domowe płacą średnio 15 788 dolarów rocznie w ukrytym podatku regulacyjnym, a to stanowi 22 proc. ich wydatków.

Beach i Sheppard z The Heritage Foundation w pracy „Reducing Regulations Produces Strong Economic Growth Responses” szacują, że zamrożenie przyszłego wzrostu regulacji na okres 10 lat na obecnym poziomie zwiększyłoby prognozowane PKB o około 1,8 proc. Co więcej wg autorów takie zamrożenie zmniejszyłoby poziom cen o ok. 5,7 proc., co z kolei przełożyłoby się na obniżenie inflacji średnio o ok. 0,6 proc. rocznie.

W artykule “Regulation and Economic Growth: A ‘Contingent’ Relationship“ (2021) Vannoni i Morelli oszacowali, że nadmierne regulacje w UE, mogą obniżać tempo wzrostu PKB o 0,5–1 proc. rocznie.

W przypadku Polski nie ma aż tak wielu ilościowych badań tego dotyczących. Jednakże, zgodnie z raportem OECD „Economic Surveys: Poland 2023”, zmniejszenie regulacji rynków produktów ograniczające wskaźnik PMR o 0,25 przekłada się na długoterminowy (2050) wzrost poziomu PKB per capita o 3,7 proc.

Problem nadmiernej regulacji w sektorze finansowym został dostrzeżony również przez misję MFW w październiku 2024 r. W ocenie ekspertów Funduszu przeszłe polityki ostrożnościowe skupiały się na wzmocnieniu stabilności poprzez zaostrzenie regulacji sektora finansowego. Jednocześnie banki musiały ponosić duże koszty związane z ryzykiem prawnym i obciążeniami regulacyjnymi, takimi jak wakacje kredytowe.