Marcin Wajda: Największa polityka Unii wymaga zmian

Polityka spójności to największa polityka Unii Europejskiej inwestująca m.in. w badania i rozwój, innowacyjność i niskoemisyjność gospodarki, ochronę zdrowia, włączenie społeczne czy poprawę sytuacji na rynku pracy. W wieloletnich ramach finansowych na lata 2021–2027 na politykę spójności przeznaczone zostanie 392 mld euro. Polska ma szansę z tego otrzymać ponad 72 mld euro. Mając na uwadze rozpoczętą dyskusję o przyszłości polityki spójności po 2027 r., warto zadać pytanie o jej dotychczasową skuteczność.

Na podstawie wyników wielu badań można powiedzieć z całą pewnością, że polityka spójności stymuluje wzrost gospodarczy, przyczyniając się do konwergencji [zmniejszania się różnic – red.] pomiędzy państwami członkowskimi UE. W opublikowanym przez Komisję Europejską ósmym raporcie kohezyjnym możemy przeczytać, że dzięki polityce spójności PKB per capita w regionach słabiej rozwiniętych (tych gdzie PKB per capita jest poniżej 75 proc. średniej dla UE) wzrósł do 2023 r. nawet o 5 proc.

Maleją różnice między krajami, rosną – między regionami

Tu niestety należy zwrócić uwagę na dwie kwestie. Po pierwsze, ciągle jednak nie wiemy, czy wzrost gospodarczy jest wynikiem przeważających czynników o charakterze popytowym czy podażowym. To kluczowe pytanie, jeżeli chcemy mówić o efektywności polityki spójności. Zmiany o charakterze popytowym (keynesowskim) nie są trwałe i wygasną wraz z wygaśnięciem impulsu popytowego.

Po drugie, należy zwrócić uwagę, że o ile obserwujemy w Europie konwergencję pomiędzy państwami członkowskimi, o tyle widzimy też dywergencję wewnątrz niektórych państw członkowskich i regionów. Mówi o tym opublikowany w 2023 r. przez Komisję Europejską dokument pt. „Regional Trends for Growth and Convergence in the European Union”. Patrząc na sytuację w poszczególnych państwach, możemy powiedzieć, że nierówności rosną nie tylko w Polsce, Rumunii czy Bułgarii, ale również we Francji czy Irlandii.

Jeżeli więc konwergencja pomiędzy państwami członkowskimi jest po części sukcesem polityki spójności, to należy też uznać, że dywergencja [powiększanie się różnic – red.] wewnątrz państw członkowskich musi być po części jej porażką, a to już poważny zarzut względem tej polityki.

Skuteczność w skali mikro

Zostawmy jednak na boku skuteczność makroekonomiczną i skupmy się na efektywności na poziomie mikro, czyli lokalnym. Polityka spójności wspiera wiele obszarów. W perspektywie budżetowej 2021–2027 jej aktywność została określona przez cele polityczne: od wzrostu innowacyjności gospodarki, zmniejszenia jej emisyjności, wsparcia transportu, rynku pracy, włączenia społecznego i edukacji, po realizację projektów rewitalizacyjnych czy wsparcie transformacji regionów węglowych. Jednak pomimo szerokiego wachlarza możliwości, w opinii wielu mieszkańców polityka spójności niewiele oferuje.

Jak wskazuje ostatnie badanie Eurobarometr, tylko 16 proc. respondentów z całej Unii identyfikuje na co dzień pozytywny wpływ projektów zrealizowanych ze środków Europejskiego Funduszu Rozwoju Regionalnego lub Funduszu Spójności. Najwięcej respondentów, bo 59 proc., odpowiedziało pozytywnie na to pytanie w Polsce.

Warto jednak zwrócić uwagę na inne badanie przeprowadzone w 2023 r. przez Ministerstwo Funduszy i Polityki Regionalnej, w którym tylko 37 proc. ankietowanych wskazało, że członkostwo Polski w UE przyczyniło się do wzrostu jakości życia Polaków. Wydaje się więc, że Polacy pozytywnie oceniają napływ środków europejskich, jednak nie kojarzą tego z indywidualnymi korzyściami, ale przede wszystkim z korzyściami ogólnymi. Jak to możliwe, że jedna z największych unijnych polityk, która ma szeroki wachlarz możliwości, ma w opinii mieszkańców Unii tak niewielki wpływ na ich lepsze codzienne życie?

Jaki jest potencjał wzrostu starzejącej się wsi

Odpowiedź jest zawarta w stanowisku Rady Europejskiej nt. przyszłości polityki spójności, które podkreśla, że „polityka spójności jest długoterminową polityką”. Wspiera ona więc zmiany strukturalne (a więc dostosowanie podaży do popytu) w poszczególnych państwach/regionach Unii Europejskiej.

Wynika to z wdrażania nowej teorii wzrostu, według której jest on funkcją liniową zależną m.in. od poziomu wiedzy i innowacji. W mainstreamowej ekonomii zawsze można stymulować wzrost poprzez lepsze wykorzystanie czynników endogenicznych. Polityka spójności postawiła więc sobie za cel promowanie wzrostu we wszystkich regionach/obszarach Unii.

Takie podejście dla wielu obszarów z pewnością jest słuszne. Problem jednak w tym, że modele makroekonomiczne niekoniecznie pasują do tłumaczenia zjawisk na poziomie lokalnym. Można postawić pytanie, jaki jest potencjał wzrostu na wsi czy w małym mieście, z którego młodzi ludzie wyjeżdżają, a społeczeństwo się starzeje? Jaki jest potencjał wzrostu w miastach i na wsiach, które są odległe od dużych ośrodków metropolitalnych? Albo czy głównym problemem trapiącym mieszkańców biednych części metropolii jest brak dostatecznego wzrostu gospodarczego? Ich mieszkańcom polityka spójności ma niewiele do zaoferowania w stosunku do rzeczywistych potrzeb.

Jak podnieść poziom zadowolenia

Żeby znaleźć odpowiedź na pytanie, dlaczego tak się dzieje, należy zastanowić się nad tym, co wpływa na zadowolenie ludzi, a więc, co czyni nas szczęśliwszymi w kontekście rozwoju społeczno-gospodarczego? W 2011 r. ukazała się książka dwojga laureatów Nagrody Nobla w dziedzinie ekonomii pt. „Poor economics: a Radical Rethinking of this way to fight global poverty”. W książce tej opisany jest przykład Marokańczyków, którzy musieli oszczędzać na jedzeniu, mimo że każdy z bohaterów tej historii ma w domu duży telewizor, antenę satelitarną, DVD i telefon komórkowy. Oczywiście pierwsza myśl nasuwa się sama – nieprzemyślane i złe zakupy. Jednak Banerjee i Duflo tłumaczą nam, że zakupy te są w pełni racjonalne i przemyślane.

Ludzie, którzy zmiany na lepsze postrzegają w długim horyzoncie czasowym bądź nie wierzą, że one kiedykolwiek nadejdą, są bardziej skłonni do takich wydatków. Innymi słowy, ludzie chcą przeżyć życie tak przyjemnie, jak to tylko możliwe, tu i teraz – piszą nobliści.

Ten przykład pozwala nam zrozumieć, dlaczego efektywność w polityce spójności i innych programach publicznych – w rozumieniu ekonomicznym – nie zawsze jest opłacalna. Mieszkańcy Unii Europejskiej oczekują realizacji inwestycji, które rozwiążą problemy trapiące i ich na co dzień. Dziurawa droga, brak oświetlonego chodnika, sali gimnastycznej w szkole podstawowej, placu zabaw dla dzieci, basenu, kina czy świetlicy, ale również brak możliwości zagospodarowania czasu wolnego – oto problemy, które w wielu obszarach Europy są priorytetowe.

Nie są one jednak w większości przypadków wspierane przez politykę spójności, gdyż nie przyczyniają się do zmian strukturalnych, a tym samym nie prowadzą do wzrostu gospodarczego.

Ludzie nie chcą czekać

Można więc powiedzieć, że ludzie – w przeciwieństwie do polityki spójności – nie zawsze i nie wszędzie uważają za priorytet wzrost innowacyjności gospodarki. Wiedzą, że jeżeli nawet nastąpi ogólna poprawa sytuacji gospodarczej, to pozytywne efekty w ich życiu odczują za kilka albo wręcz kilkanaście lat. Nikt nie chce tyle czekać. Pozostawienie ludzi z niezaspokojonymi podstawowymi potrzebami to wepchnięcie ich w objęcia populistów.

Marie Hyland w tekście „Europe’s widening rural–urban divide may make space for far right” pisze, że rosnące nierówności i w konsekwencji wykluczenie na obszarach wiejskich może zagrozić całemu projektowi europejskiemu. Jednak ludzi, którzy potrzebują lepszego dostępu do usług publicznych i prywatnych, znajdziemy nie tylko na wsiach, ale również w miasteczkach czy nawet w dużych miastach, tak samo w Polsce, jak i we Francji, Chorwacji czy w Niemczech. 
Czy więc polityka spójności powinna finansować zakup nowych telewizorów i dostęp do platformy streamingowej na obszarach wykluczonych? Oczywiście, że nie. Jednak powinna mieć ofertę dla mieszkańców tych obszarów. Taką ofertę, która uczyni życie mieszkających tam ludzi szczęśliwszym.