Piotr Marciniak: Jeśli samorząd gospodarczy, to sektorowy

Prowadzona w ostatnich tygodniach na łamach „Rzeczpospolitej” dyskusja na temat celowości powołania powszechnego samorządu gospodarczego (dalej: PSG) w Polsce koncentruje się na wymianie ogólnych argumentów za lub przeciw tego typu inicjatywą. Podzielając pozytywną rekomendację, należy jednak odpowiedzieć na pytanie, jak zbudować nowoczesny, publicznoprawny PSG przygotowany strukturalnie do wyzwań XXI wieku?

W niektórych z publikowanych opinii odnotować można bowiem tylko dość ogólne odwołania do rozwiązań niemieckich lub polskich projektów, opracowanych np. w poprzedniej dekadzie przez BCC i Ministerstwo Rozwoju (projekt MR czerpał zresztą z propozycji BCC). Warto tu zresztą odnotować, że po 1989 r. w Polsce powstało co najmniej sześć różnych projektów dotyczących izb gospodarczych, a część z nich nie przewidywała jego publicznoprawnej formy.

Dyskutując dziś o tego typu projekcie, należy przede wszystkim zauważyć, że:

1. mamy zarówno unikalną możliwość zbudowania go od podstaw tak, by odpowiadał on jak najefektywniej obecnym i przyszłym potrzebom coraz bardziej wyspecjalizowanej i dynamicznej gospodarki oraz,

2. funkcjonujące na świecie rozwiązania różnią się w poszczególnych krajach niekiedy fundamentalnie. Jest tak dlatego, że każdy kraj ma nieco inną specyfikę gospodarczo-społeczno-historyczno-polityczną. Stąd izby działające np. we Francji, Niemczech, Austrii, Hiszpanii czy na Węgrzech mają inny charakter i mierzą się z innymi kryzysami organizacyjnym. Różna jest też ich efektywność, pozycja i percepcja społeczna.

Podwójny charakter

Przygotowując dziś projekt PSG, warto pamiętać, że w swojej istocie jest to instytucja o podwójnym charakterze: jest rzecznikiem interesów przedsiębiorców, zapewniając im równocześnie wszechstronne wsparcie oraz podmiotem realizującym zadania administracyjnoprawne o charakterze zarówno władczym, jak i niewładczym.

Pierwsza kategoria zadań PSG ma charakter prywatnoprawny i jest realizowana z różną intensywnością przez przeróżne prywatnoprawne organizacje gospodarcze. Druga ma charakter publicznoprawny i jest zdecydowanie marginalizowana w większości opracowań. Należy podzielić i podkreślić pogląd obecny zarówno w polemice dra Grabowskiego, jak i w większości opracowań naukowych, że uzasadnieniem powołania PSG jest pogłębienie procesu decentralizacji władzy publicznej realizowane właśnie przez samorządy (tu gospodarczy).

Istotą dobrego projektu jest więc wypracowanie katalogu zadań publicznoprawnych, jakie PSG mógłby przejąć i realizować efektywniej (sprawniej, taniej, kompetentniej) od obecnych ich wykonawców publicznych. W tym kontekście należy zauważyć, że żaden z dotychczasowych sześciu projektów nie proponował ani katalogu takich zadań, ani choćby koncepcji jego budowy. Wszystkie koncentrowały się na zadaniach prywatnoprawnych i aspektach korporacyjnych, wskazując co najwyżej jedno–dwa zadania publicznoprawne. To za mało, by koncepcje te uznać za wystarczające i dobrze uzasadnione oraz by móc podać ustawodawcy, przedsiębiorcom, administracji publicznej i pozostałym interesariuszom powody (i korzyści!), dla których PSG powinien powstać.

Nieoptymalny model kontynentalny

Zastanówmy się, jak więc zbudować nowoczesny PSG? Zacznijmy od krótkiej refleksji. System obecny w Niemczech czy we Francji ma swoje korzenie w bardzo lokalnej specyfice XIX-wiecznych relacji handlowych i potrzebach administracyjnych ówczesnych władz.

Dzisiejsze regionalne izby gospodarcze (tzw. model kontynentalny) mają być rzecznikiem wszystkich regionalnych branż, co powoduje, że każda z lokalnych izb ma inną specyfikę (np. inna dla regionu przemysłowego, inna rolniczego). Widać to wyraźnie choćby w Niemczech. Warto dodać, że i zakres realizowanych przez izby zadań oraz sposób ich funkcjonowania różni się w poszczególnych krajach.

Horyzontalny charakter izb limituje potencjał decentralizacji zadań publicznoprawnych i faktycznie ogranicza wsparcie branż specjalistycznych lub słabo reprezentowanych. Wynika to z ograniczonych zasobów większości izb oraz niezwykłej złożoności dzisiejszych procesów gospodarczych, które wymagają zarówno wiedzy specjalistycznej, jak i branżowych regulacji oraz wyspecjalizowanych instytucji publicznych.

Tu zauważyć zresztą trzeba, że w przestrzeni gospodarczej relatywnie mało jest regulacji o charakterze horyzontalnym, takich jak prawo pracy. Dominuje specjalizacja sektorowa i branżowa. Podobnie jest z profilowaną edukacją czy powodzeniem programów branżowych. Skoro tak, to także projektowany od podstaw PSG należy uwspółcześnić, zbliżając jego ramy do realiów działania rynku. W konsekwencji należy zweryfikować, czy właściwe modelowi kontynentalnemu izby regionalne są dziś optymalnym modelem do wdrożenia PSG w Polsce? Moim zdaniem zdecydowanie nie.

Zauważmy, że samorząd gospodarczy ma ze swojej istoty charakter aterytorialny, co oznacza, że oparty jest na więzi innej niż obszar działania lub lokalizacja siedziby przedsiębiorstwa (dziś to kategoria zresztą niezwykle zmienna, a w przypadku siedzib wirtualnych wręcz umowna). Więzią budującą samorząd tego typu jest prowadzona działalność gospodarcza. Sposób organizacji izb ma więc charakter wtórny i uznaniowy. Nie musi być to struktura regionalnych izb, do której przyzwyczajona jest strona publiczna skoncentrowana na podziałach terytorialnych. Czy można inaczej?

Izby sektorowe

Wyobraźmy sobie roboczo koncepcję powołania PSG w formie 21 izb odpowiadających sekcjom PKD 2007. Każda z izb byłaby wyspecjalizowana w konkretnej sferze gospodarki, oferując fachową wiedzę i wsparcie różnym grupom interesariuszy. Wszystkie zrzeszone byłyby w krajowej tzw. organizacji parasolowej wyspecjalizowanej w sprawach ogólnogospodarczych.

W gruncie rzeczy nie jest to koncepcja całkiem nowa. Podobną specjalizację obserwujemy na poziomie struktury ministerstw, urzędów centralnych czy samorządów zawodowych. Koncentracja wiedzy i kompetencji pozwala na budowę instytucji sprawnych, tanich i efektywnych. Wpisuje się w wymagania taniego państwa, redukując koszty instytucjonalne i regulacyjne. Daje świetną podstawę do głębokiej decentralizacji zadań publicznych w zakresie sektorowym lub branżowym, co wspiera istotę samorządności. Zapewnia zaplecze eksperckie zarówno dla przedsiębiorców, szkolnictwa zawodowego, konsultacji publicznych, jak i mniej oczywistych potrzeb, jak np. biegłych na potrzeby wymiaru sprawiedliwości.

Izby sektorowe rozwiązują równocześnie problem właściwej reprezentacji branż i sektorów stanowiący poważne wyzwanie w strukturach regionalnych modelu kontynentalnego. Ułatwiają też zbudowanie systemu uczciwej reprezentacji we władzach i zespołach roboczych izb wszystkich czterech klas wielkości przedsiębiorstw z uwzględnieniem ich udziału w PKB. Przykładowy sposób podziału miejsc z uwzględnieniem obydwu czynników przedstawia tabela (na podstawie danych GUS i PARP z lat 2011–2018).

Model sektorowy odpowiada specyfice i wyzwaniom dzisiejszej i przyszłej gospodarki opartej na wiedzy oraz usługach i strukturach cyfrowych lub wirtualnych. Ma charakter zwinny i ewolucyjny. Umożliwia niezwykle głęboką decentralizację i optymalizację zadań publicznoprawnych. Mocno wspiera koncepcję samorządności i procesy bottom-up.