Andrzej Wojtyna: Czternasta emerytura to kosztowne fiasko

W sposób mocno naciągany, ekonomicznie nierozsądny, a przede wszystkim niebezpieczny dla przyszłości demokracji w Polsce, rząd próbuje wprowadzić podatek od reklam w mediach nazwany „opłatą solidarnościową". Zamiast tego powinien skoncentrować się na szukaniu oszczędnych i solidarnościowych rozwiązań po stronie wydatków.

Przyjęta niedawno w Sejmie zdecydowaną większością głosów ustawa o 14. emeryturze to stracona szansa na bardziej efektywne i sprawiedliwe zarządzanie finansami publicznymi w warunkach szybko kurczącego się w wyniku pandemii i popełnianych błędów pola manewru w polityce budżetowej. O ile nie dziwi populistyczne podejście rządzących, o tyle brak refleksji opozycji jest rozczarowujący.

Stracone miesiące

Na początku pandemii, gdy niepewność była wysoka i konieczne stało się zamknięcie gospodarki, przesłanki przemawiające za radykalnym i niezróżnicowanym wzrostem wydatków podtrzymujących produkcję i zatrudnienie były uzasadnione, nawet gdy stało się jasne, że różne branże ucierpiały w różnym stopniu. Po przejściu pierwszej fali pandemii osłabła i tak niewielka determinacja rządu w szukaniu najlepszych narzędzi polityki ekonomicznej i kryteriów ich stosowania. Przedmiotem zainteresowania władz znów stały się bieżące wydarzenia polityczne i wykorzystanie ich do wzmocnienia własnej pozycji.

W efekcie stracono kluczowe letnie miesiące, które zamiast na proste kupowanie głosów wyborców należało przeznaczyć na przygotowanie gospodarki i polityki ekonomicznej na drugą i kolejne fale pandemii. Należało wyjść od pogłębionej oceny budżetowych konsekwencji przedłużającej się pandemii, w szczególności związanych z nią silnych efektów w redystrybucji dochodów. To zadanie bardzo trudne, bo nie wiadomo, które z zachodzących zmian okażą się przejściowe, a które trwałe.

Po roku doświadczeń ekonomistom nasuwają się

już ogólne wnioski, np.

J. O'Neill („Project Syndicate", 10.02.2021) uważa, że niemądre jest jednakowe traktowanie wszystkich wydatków państwa, bo w wyniku tego kryzysu silnie zyskało na znaczeniu rozróżnienie wydatków na konsumpcję i na inwestycje. Praktyczne tego znaczenie pokazuje zarysowana przez Mario Draghiego strategia wyprowadzenia Włoch z kryzysu gospodarczego i politycznego. Jak zauważa prof. P. Subacchi („Project Syndicate", 8.02.2021), kluczowe znaczenie dla jej powodzenia ma możliwość utrzymania długu publicznego na wysokim, ale bezpiecznym poziomie. To z kolei zależy od właściwych proporcji między „dobrym" i „złym" długiem publicznym i od wiarygodności rządu, która silnie wpływa na oceny inwestorów i koszty obsługi zadłużenia.

„Dobry dług" to ten, który pozwala sfinansować „produktywne cele", jak edukacja i nabywanie kwalifikacji, od których zależy długookresowe tempo wzrostu, a więc możliwość „wyrastania z długu" i los przyszłych pokoleń. Oznacza to, że w pandemii nie można koncentrować się tylko na podtrzymywaniu bieżących dochodów (poprzez świadczenia) i ich „statycznej" redystrybucji, ale należy też pamiętać o redystrybucji „dynamicznej", międzypokoleniowej.

Druga ważna lekcja dotyczy konieczności przewartościowania poglądów na rolę państwa i rynku w gospodarce i na znaczenie społecznych uwarunkowań wzrostu i rozwoju. Ta zmiana poglądów jest wzmocnieniem trendów, jakie pojawiły się w badaniach w reakcji na kryzys finansowy.

Symbolicznym wyrazem uznania przez środowisko znaczenia zmian zachodzących w myśleniu jest powierzenie prof. Emmanuelowi Saezowi wygłoszenia na corocznym zjeździe Amerykańskiego Towarzystwa Ekonomicznego w styczniu br. wykładu właśnie o konieczności ponownego odkrycia przez ekonomistów „naszej społecznej natury". Według autora zastąpienie instytucji społecznych mechanizmem rynkowym nie zawsze daje dobre rezultaty. Jego zdaniem „indywidualny wybór i rynki działają tylko wtedy, gdy ujawnione w zachowaniach indywidualne preferencje współgrają z preferencjami społecznymi".

W ujęciu praktycznym pandemia i inne niekorzystne zjawiska o charakterze globalnym (głównie zmiany klimatyczne) oznaczają więc konieczność zwiększenia udziału dóbr publicznych w zaspokajaniu potrzeb. Nasuwa się pytanie, czy i w jakim stopniu konieczność ta znajduje odzwierciedlenie w świadomości wyborców i jak reagują na to partie polityczne. Ustawa o 14. emeryturze wydaje się przykładem pokazującym, jakie skutki może wywołać decyzja przy skomplikowanej w warunkach pandemii interakcji czynników mikro- i makroekonomicznych z czynnikami z zakresu finansów publicznych i ekonomii politycznej.

Dla ekonomisty jednym z najważniejszych pojęć jest tzw. koszt alternatywny (koszt utraconych możliwości). W tym przypadku chodzi o rozważenie, czy coraz bardziej skromnych zasobów budżetowych nie należało wykorzystać w sposób bardziej efektywny. Mało dyskusyjne są motywy stojące za 14. emeryturą. Podobnie jak wcześniej w przypadku 500+, teraz też chodzi o ofertę skierowaną głównie do własnego elektoratu. Pewnym pozytywnym novum świadczenia jest to, że przyjęto w nim kryterium dochodowe 2900 zł brutto. W przekazach medialnych przytaczano opinie osób z kręgu władzy, że „to bardzo dobra wiadomość dla polskich emerytów" oraz że „14. emerytura to ogromne wsparcie dla dużej grupy emerytów i rencistów". Problem w tym, że przy innym wykorzystaniu tej samej kwoty, 11,4 mld zł, wiadomość mogła być jeszcze lepsza, a wsparcie lepiej rozdysponowane w czasie.

Dla większej jasności pomińmy najpierw wymiar międzypokoleniowy. Otóż nawet obecni emeryci mogliby osiągnąć większe korzyści, gdyby w propozycji uwzględniono w sposób bardziej przemyślany oddziaływanie pandemii, która istotnie modyfikuje ich sytuację. Obecnym emerytom należało mianowicie pomóc, przeznaczając uchwaloną kwotę na łatwiejszy i bardziej bezpieczny dostęp do opieki zdrowotnej, szczególnie specjalistycznej. Można było zainwestować np. w poprawę infrastruktury nie tylko rzeczowej, ale cyfrowej i organizacyjnej, która ułatwiłaby ten dostęp. Bez tych działań można oczekiwać w najbliższych latach pogorszenia się stanu zdrowia społeczeństwa nie tylko ze względu na przesunięte w czasie i trudne na razie do określenia skutki Covid-19, ale także w wyniku znacznego wzrostu liczby zaniedbanych poważnych przypadków onkologicznych czy kardiologicznych.

Redystrybucja międzypokoleniowa

Prawdopodobnie dużo ważniejszym, a całkiem pominiętym aspektem ustawy o 14. emeryturze są jej efekty w międzypokoleniowej redystrybucji dochodów. Nawet jeśli przyjąć, że ustawa jest „bardzo dobrą wiadomością dla polskich emerytów", to powody do radości mogą mieć co najwyżej obecni, ale nie przyszli emeryci, którzy poniosą wynikające z niej koszty. Sfinansowanie ustawy oznacza wzrost „złego", a nie „dobrego" długu publicznego, by posłużyć się wcześniejszym rozróżnieniem. Przeznaczone na nią środki nie są bowiem inwestycją, której efektem będzie wyższe tempo wzrostu dochodów osób obecnie pracujących, a szczególnie osób uczących się czy studiujących.

Ze względów demograficznych obecne młode pokolenie nie tylko będzie otrzymywać wyraźnie niższe emerytury w stosunku do otrzymywanych wynagrodzeń, ale też poziom jego realnych dochodów może być niższy niż rodziców. Na te niekorzystne tendencje nakładają się skutki pandemii w postaci uszczerbku, jaki ponoszą osoby uczące się i studiujące zdalnie. Dotyczy on zarówno budowy przez te osoby własnego zasobu kapitału ludzkiego (wiedzy i kwalifikacji), jak i kapitału społecznego (umiejętności tworzenia i utrzymywania relacji).

W praktyce oznacza to, że środki przeznaczone na realizację ustawy należałoby wydać raczej na pomoc dla uczniów w rodzinach o niższych dochodach. Mogłoby to przybrać postać zakupu lub ułatwienia dostępu do lepszego sprzętu do nauki zdalnej i szerokopasmowego internetu. Taka zmiana oznaczałaby nie tylko bardziej sprawiedliwą międzypokoleniową redystrybucję kosztów pandemii, ale też wewnątrzpokoleniową – poprzez wyrównywanie szans w akumulacji kapitału ludzkiego i społecznego. Zmiana ta oznaczałaby bardziej korzystną ścieżkę wzrostu długookresowego i szybsze ograniczenie zadłużenia.

Dodatkowe ciekawe aspekty pojawiają się, gdy na omawiany koszt alternatywny ustawy spojrzymy z perspektywy submikro czy ekonomii rodziny, uwzględniając przy tym pewne aspekty behawioralne. W modelach teoretycznych przyjmuje się, że wydatki na edukację są jednym ze sposobów przekazania przez rodziców ich zasobów dzieciom.

Innym sposobem inwestycji w przyszłe pokolenie jest zostawienie spadku dzieciom czy wnukom. Do tego można dodać przekazanie im części dochodu czy oszczędności jeszcze za życia. Można więc przyjąć, że omawiana ustawa nie wyklucza wystąpienia nieformalnego mechanizmu kompensacyjnego polegającego na tym, że babcie i dziadkowie przekazują 14. emeryturę na komputer lub na korepetycje dla wnucząt.

Gdyby w wyniku pandemii znacząco wzrosło bezrobocie i/lub spadły płace, to oczywiście na znaczeniu zyskałoby finansowanie edukacji wnuków z emerytur dziadków. Sprzyjać temu może poczucie winy, że mniej czasu poświęcają oni wnukom ze względu na ryzyko zakażenia się. Mogą oni zmienić strukturę swoich wydatków, ograniczając wizyty u lekarzy w niepublicznej służbie zdrowia. To ciekawy temat do badań nad zachowaniami gospodarstw domowych, ale zachowania wymuszone błędną polityką trudno uznać za dobry sposób rozwiązywania problemów pandemii.

Stracona szansa

Nie ma miejsca na spojrzenie na ustawę przez pryzmat bardzo ciekawych badań nad transferami międzypokoleniowymi, jakie prowadzone są na styku ekonomii i nauk politycznych. Należy jednak zaznaczyć, że kształt ustawy jest spójny z budowanym przez PiS hybrydowym i nieadekwatnym do nowych wyzwań libertariańsko-populistycznym wariantem kapitalizmu politycznego. Podobnie jak w przypadku 500+, państwo zamiast zaangażować się w poszukiwanie nowoczesnych, bardziej efektywnych i sprawiedliwych sposobów i metod dostarczania dóbr publicznych, daje części społeczeństwa do ręki gotówkę i w ten sposób próbuje pozbyć się kłopotu. „Sprzedając" ten transfer jako 14. emeryturę, wyrządzono też krzywdę idei przechodzenia do nowoczesnego i sprawiedliwego systemu zabezpieczenia emerytalnego, bo przyjętym kryterium jej wypłaty nie jest okres składkowy, ale sam fakt zatrudnienia i nieprzekroczenie progu dochodowego.

Jak dotąd propozycja 14. emerytury nie doprowadziła właściwie do zaostrzenia międzypokoleniowej linii podziału w polskim społeczeństwie. Wynika to z trzech powodów. Po pierwsze, linię tę wyznacza ostatnio przede wszystkim kwestia ustawy antyaborcyjnej. Po drugie, jak pokazuje ekonomia behawioralna, kwestia wysokości przyszłej emerytury spotyka się u młodego pokolenia z ograniczonym zainteresowaniem. Po trzecie, ze względu na starzenie się społeczeństwa i niski poziom aktywności zawodowej, sytuacja na rynku pracy jest mimo pandemii nadal dość korzystna dla młodych. Wraz z wydłużeniem się pandemii napięcia międzypokoleniowe mogą się wzmagać. Nietrudno też wyobrazić sobie scenariusz, w którym mutacja wirusa powoduje, że jest on dużo bardziej niebezpieczny dla młodego pokolenia.

Podsumowując, z ekonomicznego punktu widzenia ustawę o 14. emeryturze należy uznać za kosztowne fiasko. W warunkach coraz trudniejszej sytuacji budżetowej lekką ręką wydaje się ponad 11 mld zł na świadczenie, które nie przyczynia się do rozwiązania żadnego z poważnych współczesnych problemów gospodarczych i społecznych. Koncentrując się tylko na politycznie motywowanym transferze socjalnym, władze nie podjęły próby zawarcia w ustawie jakichkolwiek elementów sprzyjających wzrostowi długookresowemu oraz pozwalających bardziej sprawiedliwie rozłożyć koszty pandemii między pokolenia.