Projekt europejskiej unii bankowej określany jest przez jej zwolenników jako przełomowy z punktu widzenia tworzenia bezpiecznej i stabilnej instytucjonalnej architektury finansowej strefy euro. Jej przeciwnicy argumentują, że tylnymi drzwiami wprowadzana jest solidarna odpowiedzialność europejskich depozytariuszy i podatników za zobowiązania nadmiernie zadłużonych banków i państw.

Krytyka wydaje się zbyt ostra, jeśli spojrzymy na główne punkty definiujące zasady funkcjonowania unii bankowej. Warto takie ćwiczenie wykonać, biorąc pod uwagę nasze polskie perspektywy. Polska nie jest członkiem unii bankowej, zdecydowaliśmy się zastosować strategię uważnego obserwatora, który trzyma nogi w uchylonych (jeszcze) drzwiach (określenie naszego ministra finansów).

Mamy wprawdzie bezpieczny system bankowy, sprawny nadzór, ale tworząca się na naszych oczach unia bankowa będzie miała przemożny wpływ również na funkcjonowanie naszych banków, chociażby dlatego, że wiele dużych instytucji finansowych obecnych na naszym rynku będzie objętych w niedalekiej przyszłości nadzorem Europejskiego Banku Centralnego.

Kto pokrywa straty

EBC właśnie przeanalizował sprawozdania finansowe największych europejskich instytucji bankowych z punktu widzenia możliwości wystąpienia potencjalnych ukrytych strat oraz sposobów ich pokrycia. Wszystkie banki będą musiały być lepiej skapitalizowane, co niewątpliwie zwiększy ich stabilność i bezpieczeństwo. Jeśli mimo to miałyby one problemy ze swoją wypłacalnością, powinny podlegać jednolitym procedurom sanacyjnym lub w uporządkowany sposób być likwidowane.

Straty, w razie ich wystąpienia, powinny być pokrywane przede wszystkim przez właścicieli i wierzycieli banku. Mali depozytariusze z wkładami do 100 tys. euro są już dzisiaj chronieni w całości przez narodowe bankowe fundusze gwarancyjne i tak z pewnością powinno pozostać również po powołaniu ich europejskiego odpowiednika.

Drugim istotnym elementem unii bankowej jest fundusz ratunkowy, finansowany przez banki strefy euro. Pieniądze z niego mogą być uruchamiane dopiero wtedy, gdy właściciele i wierzyciele przeżywającego problemy banku pokryją jego straty w wysokości co najmniej 8 proc. jego sumy bilansowej. Jeśli taki warunek jest spełniony, środki z funduszu ratunkowego mogą być ciągnione tylko do maksymalnej wysokości 5 proc. sumy bilansowej banku, czyli znacznie mniej, niż wynosi wysokość udziału w sanacji jego akcjonariuszy i wierzycieli.

Pieniądze podatników mogą być uruchamiane dopiero wtedy, gdy okaże się, że zasoby funduszu kryzysowego nie są wystarczające. Wówczas dopiero możliwe będzie postawienie wniosku o dokapitalizowanie banku w ESM (fundusz ratunkowy utworzony po kryzysie w 2008 r.). Takie dokapitalizowanie może być zaaprobowane tylko w razie zaangażowania finansowego kraju, w którym siedzibę ma dany bank. Obecne ESM dysponuje 60 mld euro. Zgodnie z powyższą zasadą unia bankowa w żadnym razie zatem nie oznacza nieograniczonej odpowiedzialności solidarnej podatników czy depozytariuszy. Jest ona raczej ograniczonym ubezpieczeniem z istotnym udziałem wkładu własnego.

Co należy udoskonalić

Oczywiście niektóre regulacje wymagają dalszych ulepszeń. Po pierwsze, można uczynić więcej, by dotychczas powstałe straty nie były pokrywane przez unię bankową. Po wtóre, nie jest jasne, dlaczego odpowiedzialność prywatnych akcjonariuszy banków ma się ograniczać tylko do 8 proc. sumy bilansowej. Generalnie akcjonariusz banku, podobnie jak każdy inny przedsiębiorca prywatny, powinien odpowiadać do 100 proc. zaangażowanego kapitału albo zabezpieczyć się na własny rachunek. 8 proc. powinno stanowić raczej dolną granicę odpowiedzialności.

Po trzecie, należałoby zadbać, by odpowiedzialność akcjonariuszy nie zagrażała stabilności sektora finansowego. To można osiągnąć przez podniesienie wymogów regulacyjnych w zakresie kapitału podstawowego Tier 1 co najmniej do poziomu 8 proc. sumy bilansowej. Planowane 3 proc. wydają się stanowczo zbyt niskim pułapem.

Ponieważ zakłada się odpowiedzialność nie tylko akcjonariuszy, ale również obligatariuszy, należałoby zapewnić, by mieli oni zdolność absorpcji potencjalnych strat bez narażenia stabilności systemowej.

Pytanie o obligacje rządów

Zgodnie z założeniami unii bankowej nadzór wprawdzie powinien dbać o to, by banki były odpowiednio skapitalizowane, nie definiuje jednak precyzyjnie tego pojęcia, co powinno być wyjaśnione. Ponadto jest nieakceptowalne, by waga ryzyka, z jaką banki wykazują w swoich bilansach obligacje skarbowe, była nadal na poziomie zerowym.

Po faktycznej niewypłacalności Grecji i problemach innych wysoko zadłużonych krajów południa Europy regulacje bankowe muszą przeciąć niezdrową symbiozę zależności między zadłużonymi państwami a bankami finansującymi ich deficyt w sposób pozornie pozbawiony ryzyka. Wszyscy wiemy, że to nie działa i byłoby lepiej, gdyby problem został nazwany i rozwiązany wcześniej niż później.

Przeciwnicy unii bankowej często podnoszą argument, że bez tego projektu odpadłoby ryzyko odpowiedzialności solidarnej, a także związane z nim koszty dla podatników, banków i ich depozytariuszy. Jest to jednak iluzja. Bez unii bankowej byłoby praktycznie niemożliwe skłonienie wszystkich krajów unii walutowej do narzucenia bankom jednolitych regulacji dotyczących wymogów kapitałowych czy odpowiedzialności ich prywatnych akcjonariuszy oraz obligatariuszy. A te wymogi, chociaż jeszcze niedoskonałe, stają się realną rzeczywistością!

Bez unii bankowej istniałoby ryzyko, że przy kolejnym kryzysie banki znowu byłyby ratowane przez narodowe rządy, a później otrzymywałyby wsparcie pomocowe z ESM. Albo EBC byłby zmuszony dokonywać wykupu ich papierów skarbowych. To też sprowadzałoby się do uspołecznienia ryzyka, tylko w dużo gorszej sytuacji, gdy mleko już się rozlało.

Miejsce Polski

Unia bankowa staje się zatem realnym bytem i konkretną odpowiedzią na kryzys finansowy po 2008 r. Projekt ten z pewnością będzie kontynuowany. Nie sądzę też, by nasza dotychczasowa polityka, plastycznie zdefiniowana przez ministra Mateusza Szczurka, mogą w dłuższej perspektywie adresować realne interesy polskie w tym zakresie. Warunkiem sensownej debaty na temat unii bankowej w naszym kraju jest jednak rozpoczęcie innej kluczowej dyskusji: chodzi o wprowadzenie euro w Polsce.

Bez euro wszelkie dywagacje na pierwszy temat wydają się mieć charakter czysto akademicki. Na razie jednak jedynym ośrodkiem politycznym zainteresowanym prowadzeniem takiej debaty wydaje się prezydent Bronisław Komorowski. Czas najwyższy, by to zmienić!

Autor jest także p.o. prezesa spółki Polimex-Mostostal