Wiceminister finansów Piotr Patkowski: Suwerenność zachowana

Niektórzy sugerują, że wprowadzenie nowego systemu zasobów własnych UE, który ma finansować odbudowę, niesie ryzyko uwspólnotowienia długów, które mają zostać zaciągnięte na sfinansowanie programu. Takie obawy słyszy się także w Polsce, która będzie znaczącym beneficjentem netto środków z programu odbudowy. Polska może sięgnąć aż po ponad 62 mld euro. Do uruchomienia programu odbudowy konieczne jest jednak zatwierdzenie decyzji o systemie zasobów własnych UE przez wszystkie kraje członkowskie.

Czy gra jest warta świeczki? I czy rzeczywiście jest się czego bać? Rzetelna odpowiedź na to pytanie wymaga wyjaśnienia, co jest zawarte w przyjętych rozwiązaniach.

Kluczowym elementem programu odbudowy Unii po pandemii jest pakiet inwestycyjny o nazwie Europejski Instrument Odbudowy (EIO). Składa się on z dwóch komponentów: bezzwrotnego (dotacje) i zwrotnego (pożyczki). Pożyczki mają być spłacone przez beneficjentów końcowych, którzy je zaciągną. Część dotacyjna natomiast ma zostać sfinansowana przez wszystkie państwa członkowskie w ramach systemu zasobów własnych UE, tak jak to jest obecnie z budżetem Unii. Polska zaś zachowuje prawo weta do unijnych propozycji.

W EIO będą instrumenty pożyczkowe i w tym kontekście Komisja Europejska będzie działała jak bank. Bank który już ma odpowiedni kapitał własny (pozostając przy parafrazie banku – Komisja Europejska nie wymaga dokapitalizowania przez swoich udziałowców, czyli państwa członkowskie). Nowa decyzja o systemie zasobów własnych wprost upoważnia KE, jako pośrednika, a nie substytut państw członkowskich, do pożyczania środków na rynkach finansowych w celu sfinansowania planu inwestycyjnego służącego odbudowie europejskiej gospodarki. Z zaciągniętych pożyczek KE, oprócz przekazywania państwom grantów, będzie udzielać im też kredytów, a państwa, które je otrzymają, będą zobowiązane do ich spłaty. Pamiętajmy zatem, by odróżniać pożyczki, które zaciąga KE (jako substytut państw członkowskich) w celu sfinansowania ogólnoeuropejskiego planu odbudowy od pożyczek, których potem udziela państwom członkowskim (które będą „tradycyjną" pożyczką w rozumieniu prawa cywilnego). Te dwa pojęcia są często mylone w krajowej debacie.

I tu właśnie pojawiają się głosy zaniepokojenia: co się stanie, jeśli któreś z tych państw okaże się niewypłacalne (mówiąc potocznie, zbankrutuje)? Czy pozostałe, w tym Polska będą musiały spłacić „cywilnoprawny" dług owego państwa? Absolutnie nie. Ponieważ państwa członkowskie są w tym przypadku jedynie „udziałowcami" KE, czyli w naszym przykładzie banku. I jako udziałowcy tego banku nie są zobowiązani do spłaty kredytu przez niego udzielonego.

Co się stanie, jeśli KE nie będzie mogła wyegzekwować tych środków od pożyczkobiorcy? W takim przypadku w pierwszej kolejności będzie ich szukać w budżecie Unii. Gdyby to nie wystarczyło, skorzysta z finansowania krótkoterminowego na rynkach kapitałowych. Dopiero gdyby i te działania okazały się niewystarczające, KE będzie mogła tymczasowo wezwać państwa członkowskie do dokonania dodatkowych wpłat. Ewentualne wpłaty mogą być jedynie w ograniczonej wysokości.

Kluczowe tu jest słowo „tymczasowo", bo kraj, który pożyczył pieniądze i tak w końcu będzie je musiał oddać. W przeciwieństwie do zwykłego klienta banku (firmy) państwo nie może bowiem upaść (kto sądzi inaczej niech prześledzi dokładnie finansową historię Grecji w ostatniej dekadzie). Mamy więc do czynienia ze swego rodzaju pożyczką, w której pożyczkobiorcą jest podmiot absolutnie wypłacalny.

W związku z tym nie można mówić, że w ramach EIO dochodzi do tzw. uwspólnotowienia długu, czyli nie ma mowy o ponoszeniu, niezależnej od proporcji zobowiązań wobec UE, odpowiedzialności za długi innych państw. Tak byłoby w sytuacji, gdyby kraje, w tym Polska, solidarnie ręczyły za długi wybranego innego kraju UE. A nie jest i tego decyzja o systemie zasobów własnych UE nie obejmuje.

Odpowiedzialność finansowa państw w ramach EIO, ustalona jest na zasadzie proporcjonalności w stosunku do wielkości gospodarki (tj. dochodu narodowego brutto, DNB). Ma ona charakter indywidualny, a nie solidarny. Każde państwo członkowskie ponosi wyłączną odpowiedzialność za swoją część zobowiązań, które przyjęło wobec UE na przyszłą spłatę zadłużenia wyemitowanego w ramach EIO.

W efekcie podział odpowiedzialności finansowej między państwami członkowskimi wyjątkowo może prowadzić tymczasowo do sytuacji, w której niektóre kraje wniosą wyższy wkład, niż obliczony na zasadzie proporcjonalności. Jednak nie jest to w żaden sposób solidarnym przejęciem zobowiązań, bo te w każdym przypadku pozostają zobowiązaniami poszczególnych krajów, a udostępnienie brakujących pieniędzy miałoby charakter jedynie ograniczony i  tymczasowy. Państwa Unii jedynie dostarczyłyby płynności budżetowi UE, a nie przejęły zobowiązań finansowych w imieniu innych – niewypłacalnych państw.

Warto podkreślić, że odpowiedzialność za długi innych państw członkowskich i przejmowanie takich zobowiązań wykluczają przepisy traktatowe (tzw. no bailout clause). I ta zasada w żaden sposób nie jest tu łamana.