Czy budować zgodnie ze studium?

Rz: Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego w gminie czytelniczki zostało uchwalone kilka lat temu. Zależy jej, aby zmienić zapisy w studium. Co może zrobić?

Renata Robaszewska

: Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego to wewnętrzny akt polityki planistycznej gminy. Dokument ten określa ogólne ramy, w jakich na całej powierzchni gminy będzie w przyszłości kształtowany ład przestrzenny. Ze względu na wysoki poziom złożoności i znaczne koszty prac studyjnych, studium uchwalane jest raz na wiele lat. Nie oznacza to jednak, że dokumentu nie można modyfikować.

Jeżeli z biegiem czasu pojawiają się plany realizacji przedsięwzięć nieujętych w studium, organy gminy uprawnione są do zmiany jego zapisów. Modyfikacja musi być przeprowadzona w takim samym trybie, w jakim uchwala się studium. Co istotne, możliwe jest wprowadzenie zmian częściowych, dotyczących jedynie wycinka obszaru ujętego w dokumencie.

Ustawa nie przyznaje mieszkańcom gminy żadnej inicjatywy w zakresie rozpoczęcia prac studyjnych. Nie pozbawia to ich jednak możliwości składania w urzędzie gminy swoich wniosków i próśb o ewentualne wprowadzenie zmian w obowiązującym dokumencie. Niestety, będą one miały jedynie intencjonalny, niewiążący charakter.

Jak wygląda procedura wprowadzenia zmian do studium?

Procedura uchwalania studium jest dokładnie określona w art. 11 i art. 12 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Pierwszym krokiem jest podjęcie przez radę gminy uchwały o przystąpieniu do zmiany studium. Uchwałę taką należy ogłosić w prasie lokalnej, poprzez obwieszczenia lub w inny, zwyczajowo przyjęty w danej miejscowości sposób (np. na tablicach ogłoszeń w sołectwach). Jednocześnie wójt (burmistrz lub prezydent miasta) jest zobligowany poinformować mieszkańców, w jakiej formie, gdzie i w jakim czasie mogą oni składać wnioski dotyczące zmiany studium. Każda osoba ma prawo do zgłoszenia swoich propozycji w tym zakresie.

O podjęciu uchwały zawiadamia się również na piśmie instytucje i organy właściwe do uzgadniania i opiniowania projektu zmiany studium.

Po rozpatrzeniu wniosków sporządza się projekt zmiany studium, który poddawany jest opiniom i uzgodnieniom uprawnionych do tego organów. Po ewentualnych poprawkach, jakie pojawią się na tym etapie, projekt przedstawia się do publicznego wglądu na co najmniej siedem dni, a także publikuje się go na stronach internetowych urzędu gminy, gdzie musi być dostępny przez co najmniej 21 dni. Czas ten jest przeznaczony na tzw. dyskusję publiczną nad przyjętymi w projekcie rozwiązaniami. Mieszkańcy we wskazanym w ogłoszeniu terminie mogą wnosić uwagi dotyczące dokumentu. Następnie projekt studium przedstawiany jest radzie gminy, która uchwala dokument w jego ostatecznej postaci, rozstrzygając jednocześnie o sposobie rozpatrzenia nieuwzględnionych uwag mieszkańców. Na koniec uchwała o zmianie studium przesyłana jest do wojewody sprawującego nadzór nad prawidłowością procedury studyjnej i uchwały. Natomiast ewentualne odwołanie się od uchwalonej zmiany studium jest potencjalnie możliwe, chociaż w praktyce dość trudne.

Co można zrobić?

Uchwały organów gmin mogą być zaskarżane do sądów administracyjnych w trybie art. 101 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym przez każdą osobę, której interes prawny lub uprawnienie zostały w danym przypadku naruszone. Przed złożeniem skargi konieczne jest jednak zawezwanie rady gminy do usunięcia naruszeń oraz odczekanie na upływ terminu, który przysługuje radzie na zrealizowanie postulatów. Sądy administracyjne uznają, że postanowienia studium oraz jego zmiany mogą pośrednio oddziaływać na interes prawny lub uprawnienie mieszkańców, ale są to sytuacje wyjątkowe, a wykazanie takiego naruszenia jest praktycznie niemożliwe.

Czy zawsze uchwalony plan zagospodarowania musi być zgodny z zapisami studium?

Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego traktować należy jako doprecyzowanie wstępnych założeń studium. Jest on więc bardziej szczegółowy i rozwija postanowienia zawarte w studium, dlatego też musi być zgodny z uchwalonym wcześniej ogólnym dokumentem.

Jak wskazał Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 10 sierpnia 2011 r. (sygn. akt II OSK 1077/11), „stopień związania miejscowego planu z ustaleniami studium jest uzależniony od szczegółowości zapisów studium, co oznacza, że związanie to może być silniejsze lub słabsze. Stopień szczegółowości studium zależy od woli organu, który może określić przeznaczenie poszczególnych obszarów".

Oznacza to, że swoboda formułowania zapisów planu jest silnie uzależniona od stopnia ogólności wytycznych zawartych w studium uchwalonym w danej gminie. Trzeba jednak pamiętać, że kierunek doprecyzowania nie może być w żadnym wypadku sprzeczny z założeniami przyjętymi w studium. Jeżeli plan zawiera postanowienia stojące w sprzeczności z nadrzędnym dokumentem, przed jego uchwaleniem konieczne będzie wcześniejsze zmodyfikowanie studium, aby dokumenty były w pełni zgodne.

Jeżeli doszłoby do uchwalenia planu sprzecznego ze studium, będzie to skutkować nieważnością tego pierwszego. Naruszenie zasad sporządzania planu zgodnie z art. 28 ustawy skutkuje nieważnością uchwały planistycznej w całości lub w odpowiedniej części. Nadzór nad spójnością obu dokumentów należy do obowiązków wojewody.

CV

Renata Robaszewska

radca prawny w kancelarii Robaszewska & Płoszka. Radcowie Prawni. Ekspert w dziedzinie prawa nieruchomości oraz prawa energetycznego. Specjalizuje się w ekspertyzie transakcji nabywania nieruchomości, realizacji inwestycji budowlanych i projektów budowy elektrowni wiatrowych.

Co może zrobić właściciel działki, który uważa, że na skutek zapisów w studium jego nieruchomość straci na wartości? Czy może ubiegać się o odszkodowanie, bo np. na działce nie da się wybudować tego, co planował przed uchwaleniem studium?

- Ustawa przewiduje możliwość uzyskania odszkodowania z tytułu obniżenia wartości nieruchomości, jak również z tytułu ograniczeń w korzystaniu z nieruchomości zgodnie z jej dotychczasowym przeznaczeniem, które są skutkiem uchwalenia planu miejscowego. Nie ma analogicznych zapisów w odniesieniu do studium.

- W wyroku WSA w Białymstoku z dnia 11 sierpnia 2011 r. (sygn. akt II SA/Bk 343/11) wyraźnie wskazano, że studium nie zmienia przeznaczenia nieruchomości, bo nie daje podstawy do zmiany zagospodarowania terenu, w tym jego zabudowy. Podobnie w wyroku WSA w Warszawie z dnia 18 kwietnia 2008 r., (sygn. akt IV SA/Wa 2351/07) sąd podkreślił, że „studium nie tworzy konkretnych zarówno uprawnień, jak i ograniczeń dla podmiotów, których nieruchomości znajdują się w obrębie prac studialnych".

- Ponieważ studium nie jest przepisem prawa, zawarte w nim ograniczenia w korzystaniu z nieruchomości mają jedynie charakter potencjalny. Oznacza to, że do chwili uchwalenia planu właściciel działki ma możliwość realizacji swoich planów inwestycyjnych, nawet jeśli są sprzeczne z wytycznymi studium.