Według raportu Banku Światowego „Doing Business in Poland" za rok 2018, sądowy proces cywilny w Polsce trwa średnio 685 dni. Mimo, że nie ma analogicznych danych statystycznych, w jakim średnim czasie proceduje się ugodę – można zaryzykować stwierdzenie, że jest to jednak czas nieporównywalnie krótszy.
Czytaj także: Ugoda w sektorze publicznym będzie łatwiejsza
Nie wystarczy wola decydentów
Aby nie czekać na wyrok sądu, nie uzależniać wyniku sprawy od arbitralnej decyzji, czy opinii biegłych oraz nie opłacać pełnomocników i nie ponosić kosztów sądowych, strony niejednokrotnie podejmują próby polubownego zakończenia sporu. W sytuacji, gdy jedną ze stron jest jednostka sektora finansów publicznych – w myśl konstytucyjnej zasady, że organy władzy publicznej działają na podstawie i w granicach prawa – aby podmiot publiczny mógł przystąpić do negocjacji, nie wystarczy sama wola jego decydentów, a niezbędna jest podstawa prawna – norma kompetencyjna upoważniająca organ do podjęcia działań zmierzających w kierunku zawarcia ugody.
Przepisy formułujące taką normę zostały wprowadzone do ustawy o finansach publicznych z mocą obowiązującą od 1 czerwca 2017 roku, w artykule 54a, zgodnie z którym jednostka sektora finansów publicznych może zawrzeć ugodę w sprawie spornej należności cywilnoprawnej w przypadku dokonania oceny, że skutki ugody są dla tej jednostki lub dla jej budżetu korzystniejsze niż prawdopodobny wynik postępowania sądowego. Ocena skutków ugody ma nastąpić w formie pisemnej, z uwzględnieniem okoliczności sprawy, w szczególności zasadności spornych żądań, możliwości ich zaspokojenia i przewidywanego czasu trwania oraz kosztów postępowania sądowego.
Ugody z samorządami wchodzą zatem w grę wszędzie tam, gdzie istnieje spór co do należności cywilnoprawnej. Źródłem takiego roszczenia mogą być zarówno zasady ogólne prawa (jak w przypadku bezpodstawnego wzbogacenia), jak i stosunki umowne. Przykładem takiego stosunku może być stosunek z umowy, z której miałaby wynikać dla jednej ze stron, należność cywilnoprawna, np. odszkodowawcza.
Przykład:
Gmina X zawarła umowę z firmą budowlaną Y na wykonanie pewnej inwestycji infrastrukturalnej. W umowie zostały zastrzeżone na rzecz każdej ze stron kary umowne należne drugiej stronie w przypadku wystąpienia określonych naruszeń. Należnością cywilnoprawną, co do której X ma kompetencję zawrzeć ugodę, będzie zatem zarówno należność z tytułu kary umownej należnej X (np. w przypadku opóźnień w wykonaniu zleconych robót), jak i należność Y z tytułu kary umownej (np. w przypadku opóźnień w udostępnieniu wykonawcy placu budowy). Różnica będzie tylko taka, że w pierwszej sytuacji to X będzie podmiotem zobowiązanym do zapłaty, a w drugiej sytuacji to X będzie beneficjentem płatności należnej jej od Y.
W pierwszym scenariuszu to podmiot publiczny czyni wydatek – powinien więc robić to, w myśl art. 44 ust. 3 pkt 1 ustawy o finansach publicznych, w sposób celowy i oszczędny, z zachowaniem zasad uzyskiwania najlepszych efektów z danych nakładów oraz optymalnego doboru metod i środków służących osiągnięciu założonych celów. Żaden przepis nie wyklucza przy tym, że taką optymalną metodą wydatkowania publicznych środków może być również ugoda. Można zatem przypuszczać, że w drugim scenariuszu podmiot publiczny mógłby być bardziej skłonny zawrzeć ugodę, która teoretycznie nic go nie kosztuje, podczas gdy w pierwszym przypadku zasadność poniesienia przez X wydatku musiałaby być bardzo starannie udokumentowana.
To już IV edycja kongresu dla liderów świata finansów
Można także łatwo wyobrazić sobie kazus mieszany, kiedy to w wyniku obustronnych naruszeń, obie strony umowy wysuwają względem siebie wzajemne roszczenia, a dopiero ich saldo wskazuje która strona będzie płatnikiem wynegocjowanej w ugodzie kwoty.
Od wstępnej oceny do negocjacji
Jednostka sektora finansów publicznych, mając na uwadze toczący się lub choćby tylko potencjalny proces sądowy, powinna początkowo ocenić, czy ma w danej sprawie tzw. zdolność ugodową. Analiza taka mogłaby być poprzedzona powołaniem zespołu osób (prawników, specjalistów), którego zadaniem będzie dokonanie wstępnej oceny planowanej ugody, w oparciu o kryteria wskazane w art. 54a ustawy o finansach publicznych. Ocena ta, czyniona przecież przed rozpoczęciem negocjacji siłą rzeczy ograniczać się będzie do ustalenia warunków brzegowych, których zachowanie pozwoli ocenić, na dalszym etapie, tak zawartą ugodę jako „korzystniejszą niż prawdopodobny wynik postępowania sądowego". Ocena pozwoli uznać, że w pewnych wyznaczonych granicach jednostka sektora finansów publicznych ma zdolność do zawarcia ugody.
Po stwierdzeniu powyższego, można przystąpić do kolejnego etapu, to jest właściwych negocjacji. Rozpoczynając od powołania zespołu negocjacyjnego, oraz w oparciu o warunki brzegowe ustalone w przeprowadzonej ocenie, należy opracować strategię negocjacyjną i przyjąć pewien harmonogram prac. Jednym z elementów, często spotykanym na tym etapie rozmów, jest opracowanie tzw. standstill – porozumienia pomiędzy stronami narzucającego porządek prowadzenia rozmów. Na dalszym etapie pożądane jest wypracowanie treści umowy ustalającej warunki przyszłej ugody –przygotowującej obie strony na zawarcie ugody w określonym terminie, na określonych zasadach, po spełnieniu określonych zobowiązań stron i ziszczeniu się wskazanych w tej umowie warunków.
Wreszcie, po wypracowaniu ostatecznej treści ugody, powinna nastąpić ponowna, tym razem końcowa ocena, znów w oparciu o kryteria wskazane w art. 54a ustawy o finansach publicznych, czy planowana ugoda będzie dla jednostki sektora finansów publicznych „korzystniejsza niż prawdopodobny wynik postępowania sądowego".
Po uzyskaniu pozytywnej oceny (w przypadku spraw większej wagi – również od kilku zespołów eksperckich i doradców zewnętrznych) następuje ostatni etap – zawarcie samej ugody, która może przybrać formę zarówno ugody sądowej, ugody przed mediatorem, jak i ugody tzw. pozasądowej. Zatwierdzenie ugody przez sąd często stanowi dla stron element wzmocnienia przekonania co do zasadności i zgodności z prawem zawieranej ugody, aczkolwiek nie jest to warunek nieodzowny, aby ugoda była ważna i skuteczna.
Kontrola i nadzór
Od czasu obowiązywania omawianej nowelizacji ustawy o finansach publicznych nie milkną dyskusje na temat weryfikacji ugód przez instytucje kontroli i nadzoru. Podczas gdy pozyskanie przez jednostkę opinii zawierającej ocenę, o której mowa w art. 54a ustawy o finansach publicznych gwarantuje legalność działania, Najwyższa Izba Kontroli dokonuje kontroli działań samorządu w oparciu o jeszcze trzy inne kryteria: gospodarność, celowość, rzetelność. Dopiero więc uznanie, że dana ugoda spełnia owe kryteria, pozwala uznać, że wynik takiej kontroli będzie dla badanej jednostki pozytywny. Co ważne istnieje też druga strona medalu – NIK ma obowiązek badać każdą działalność samorządu pod względem ww. kryteriów, a więc także decyzję o braku podjęcia negocjacji czy odmowę jednostki samorządu zawarcia proponowanej jej ugody. Jednak dopóki przepisy wskazują na możliwość, a nie obowiązek zawarcia ugody, brak jej zawarcia nie powinien być oceniany przez organy nadzorcze jako działanie bezprawne, naruszające dyscyplinę finansów publicznych.
Pozostaje mieć nadzieję, że pierwsze zaobserwowane na rynku ugody zawierane w nowym stanie prawnym będą dla innych samorządów przykładem dobrych praktyk w zakresie gospodarności publicznym mieniem.
- Rafał Grochowski partner, radca prawny, kancelaria Hogan Lovells
- Anna Kuczewska senior associate, adwokat, kancelaria Hogan Lovells
