Budżety obywatelskie w gminach na nowych zasadach

Ustawą z 11 stycznia 2018 r. o zwiększaniu udziału obywateli w życiu (patrz podstawa prawna) (zmieniającą m.in. ustawy samorządowe) ustawodawca usankcjonował dotychczasową praktykę gmin w zakresie konstruowania budżetów obywatelskich jako konsultacji społecznych oraz wprowadził możliwość realizacji takich działań przez powiaty i województwa. Największa zmiana dotyczy miast na prawach powiatu, które obowiązkowo muszą mieć budżety obywatelskie. Dla rad gmin podejmujących uchwały w sprawie budżetów obywatelskich najważniejsze są ust. 2, 6 i 7 artykułu 5a ustawy o samorządzie gminnym (dalej u.s.g.). Przepisy te zawierają upoważnienie do przyjęcia odpowiedniej uchwały lub zawierają dodatkowe wymogi co do treści takiej uchwały.

Czytaj też: Budżet obywatelski: co czeka miasta w nowej kadencji

Trudne początki

Nowe przepisy znajdują zastosowanie do rad gmin, które swoją kadencję rozpoczęły po wyborach samorządowych w październiku 2018 r. Stąd praktyka funkcjonowania budżetów na podstawie nowego stanu prawnego dopiero zaczyna się kształtować. Jak wynika z orzecznictwa regionalnych izb obrachunkowych odnoszącego się do takich uchwał przyjmowanych pod koniec 2018 roku i na początku 2019 roku, bardzo trudne może być dla rad gmin pozostanie przy dotychczasowych rozwiązaniach stosowanych przy realizacji tych uchwał.

Zgodnie z art. 5a ust. 4 u.s.g. budżet obywatelski jest częścią budżetu gminy, stąd sprawy z nim związane znalazły się we właściwości nadzoru finansowego – regionalnych izb obrachunkowych (w poprzednim stanie prawnym podlegały one nadzorowi ogólnemu, sprawowanemu przez wojewodów). Przykłady podejścia tego organu do uchwał ws. budżetów obywatelskich znajdziemy w orzecznictwie warszawskiej regionalnej izby obrachunkowej (RIO). Uchwałami: Nr 3.48.2019 z 31 stycznia 2019 r., Nr 4.61.2019 z 5 lutego 2019 r., Nr 5.77.2019 i Nr 5.84.2019 z 19 lutego 2019 r. unieważniła ona uchwały w sprawie budżetów obywatelskich – odpowiednio – w Siedlcach, Radomiu, Ząbkach i Warszawie.

Część z tych gmin to miasta na prawach powiatu, które mają obowiązek posiadania takiego budżetu. W wypadku utrzymywania się bardzo rygorystycznego podejścia RIO w takich sprawach mogą mieć one problem z realizacją ustawowego wymogu w tym zakresie. Ponadto RIO uchwałą Nr 22.246.2018 z 4 grudnia 2018 roku uchyliła pruszkowską uchwałę ws. budżetu obywatelskiego z uwagi na złą podstawę prawną, jakkolwiek w swoim rozstrzygnięciu zwróciła też uwagę na inne zagadnienia istotne dla praktyki w tym zakresie.

Rygorystyczne orzecznictwo

Nadzór finansowy zwraca szczególną uwagę na konieczność ścisłej realizacji wytycznych zawartych w podstawie prawnej do przyjęcia przez radę gminy takiej uchwały. Odpowiednią podstawę prawną stanowią łącznie: art. 5a ust. 2. (zasady i tryb przeprowadzania budżetu obywatelskiego) oraz ust. 7 u.s.g (poszczególne materie, które muszą zostać zawarte w uchwale, np. zasady głosowania i oceny projektów itp.). RIO zwraca uwagę, że słowa „w szczególności" zawarte ust. 7 pozwalają radzie gminy uregulować w uchwale także inne sprawy niż te w nim wymienione, o ile te mieszczą się w ramach zasad i trybu.

Przez „zasady" należy rozumieć normy określające sposób ustalenia, wyłaniania projektów zgłaszanych przez mieszkańców w ramach budżetu obywatelskiego, z kolei „tryb" to procedura, sposób wyboru projektów w ramach budżetu obywatelskiego, czy szerzej procedura, ustalony porządek, zwyczaj załatwiania określonych spraw, metoda postępowania, sposób bądź system (zob. uchwała RIO Nr 5.84.2019 z 19 lutego 2019 r.).

Jak konstruować przepisy?

RIO w swoim orzecznictwie zwraca uwagę na konieczność jasnego formułowania przepisów. W rozstrzygnięciu dot. Siedlec (Nr 3.48.2019 z 31 stycznia 2019 r.) zwrócono uwagę, że uchwały w takich sprawach przyznają mieszkańcom uprawnienia i dlatego „ich realizacja powinna zostać w sposób jasny i precyzyjny określona w uchwale bez odsyłania do innych aktów prawnych". Niedopuszczalne jest – przy okazji formułowania kryteriów jakie musi spełniać projekt do budżetu obywatelskiego – odsyłanie do innych aktów normatywnych (zob. uchwała Nr 3.48.2019 z 31 stycznia 2019 roku).

W innym orzeczeniu RIO podniosło, że nie jest dopuszczalne stanowienie przepisów wprowadzających uznanie administracyjne – chodzi o sformułowania takie jak „oddawanie istoty projektu" [przez jego opis – przyp. autora] lub „niewspółmiernie wysokie koszty realizacji". Takie wyrażenia uznawane są za sprzeczne z zasadami techniki prawodawczej (zob. uchwała RIO Nr 5.84.2019 z 19 lutego 2019 r.).

W gminach niebędących miastami na prawach powiatu problemem jest zakaz podziału środków budżetu obywatelskiego na pule. Dolegliwy on jest szczególnie dla gmin będących miastami średniej wielkości – nie mają one terenów wiejskich na których można tworzyć sołectwa i są zbyt małe by celowe było tworzenie w nich dzielnic lub osiedli. Gminy takie jak np. Pruszków posiadają bardzo zróżnicowaną zabudowę – od bloków z tzw. „wielkiej płyty" po części miasta z zabudową jednorodzinną. Rodzi to obawy, że przy jednej puli środki budżetu obywatelskiego będą „konsumowane" przez tereny o większej gęstości zaludnienia – tamtejsi mieszkańcy zagłosują chętniej na projekty znajdujące się ich bezpośrednim sąsiedztwie.

Problem ten jest na tyle dolegliwy w praktyce, że wywołał protesty części samorządowców (Związku Gmin Województwa Lubuskiego) i w związku z nim został złożony w Sejmie projekt ustawy o zmianie u.s.g., który dopuszcza podział gminy na pule niezależnie od jednostek pomocniczych (Druk 3204).

Niezależnie od losów tego projektu istnieje rozwiązanie problemu dopuszczalne w obowiązującym stanie prawnym. Warszawska uchwała zakładała podział środków budżetu obywatelskiego na pule obejmujące dzielnice i dalej podział dzielnic na obszary w ramach, których zgłaszane mogą być projekty. „Obszar" od „puli" różni się tym, że nie zakłada podziału środków. W tym ujęciu „obszary" są jednostkami podziału pomocniczego gminy służące do zgłaszania projektów i głosowania na nie w konkretnych obszarach.

Uprawnieni do głosowania

Prawo do uczestniczenia w konsultacjach społecznych, a więc także w głosowaniu w budżecie obywatelskim przysługuje wszystkim mieszkańcom gminy. Orzecznictwo organów nadzoru i sądów administracyjnych zabrania dzielenia mieszkańców z uwagi na jakiekolwiek kryterium np. wiek, wpisanie do rejestru wyborców itp. Tymczasem ustawodawca nałożył na gminy obowiązek ustanowienia procedury wyborczej w takich sprawach realizującej zasady bezpośredniości i równości. W praktyce gminy decydują się na głosowanie jawne – na podpisanych kartach wyborczych.

Taki stan rzeczy uniemożliwia zapewnienie rzetelnego głosowania. Przyznanie uprawnień wyborczych wszystkim mieszkańcom gminy „od kołyski" powoduje, że w wypadku części małoletnich będzie ono wykonywane przez ich opiekunów prawnych – de facto otrzymają oni dodatkowe głosy, co naruszy zasadę „równości" i jednocześnie nie zostanie zagwarantowana zasada „bezpośredniości". Brak powiązania takiej procedury wyborczej z jakąkolwiek ewidencją uniemożliwia weryfikację uprawnień do głosowania osoby podającej się za mieszkańca – zarówno w wypadku głosowania tajnego jak i jawnego istnieje ryzyko wielokrotnego głosowania przez tą samą osobę. W odniesieniu do procedury wyborczej konieczna jest pilna interwencja prawodawcy.

W dotychczasowej praktyce gmin (np. Warszawa, Siedlce) istniała tendencja do zobowiązywania prezydenta miasta do określania harmonogramu realizacji budżetu obywatelskiego – terminy zgłaszania projektów, głosowania itp. itd. Takie rozwiązanie jest celowe, albowiem radzie gminy w momencie podejmowania uchwały ciężko jest określić moment jej wejścia w życie – nie wiadomo kiedy zostanie ogłoszona w wojewódzkim dzienniku urzędowym oraz czy jej wykonanie nie zostanie wstrzymane przez organ nadzoru.

RIO kwestionuje legalność takich przepisów z uwagi naruszania przez nie wyłącznej kompetencji rady do określania trybu postępowania w sprawach budżetu obywatelskiego. Możliwym rozwiązaniem jest załączenie do uchwały harmonogramu opisującego w sposób ramowy odpowiednie terminy za pomocą jednostek czasu – dni i tygodni. Na takiej podstawie wójt wykonując uchwałę mógłby określać konkretne dni przyjmując za początek odliczania dzień wejścia w życie uchwały.

Odpowiedzialność prezydentów

Miasta na prawach powiatu, których uchwały zostały uchylone znajdują się w kłopotliwej sytuacji. Z uwagi na fakt, że realizacja budżetu obywatelskiego jest procesem wielomiesięcznym (obejmuje etapy takie jak: zgłaszanie projektów, ich weryfikacja, promocja, głosowanie, ustalenie wyników głosowania i przekazanie do realizacji – każdy z etapów by mógł być przeprowadzony rzetelnie powinien trwać kilka tygodni), to rozwiązaniem nie jest skarżenie rozstrzygnięć organów nadzoru do sądu administracyjnego.