Inaczej rzecz się ma w przypadku Europy kontynentalnej i Japonii, których system opiera się na silniejszych, długofalowych, układowych interakcjach między firmami a inwestorami, czyli najczęściej instytucjami, takimi jak banki i towarzystwa ubezpieczeniowe. Firmy mogą udzielać mnóstwa informacji, zarówno wewnętrznych, jak i miękkich, bankierowi, z którym od lat łączą je wzajemne relacje. Relacje te umożliwiają bankierowi podejmowanie słusznych decyzji kredytowych i wpływanie na działania firmy, a poza tym dostarczają mu bodźca do pomocy klientowi znajdującemu się kłopotach, ponieważ wie, że ten nie zrezygnuje z jego usług, kiedy nadejdą lepsze czasy[13].
System „na długość ręki" wymaga twardych, wymiernych i wyraźnych wyników liczbowych, bo tylko na ich podstawie rynek jest w stanie ocenić kierownictwo najwyższego szczebla. Wymagania te dotyczą całego systemu i menedżerowie, którzy nie mogą się pochwalić pozytywnymi wynikami, są na cenzurowanym. Kiedy gospodarka wykazuje tendencje zniżkowe, presja osiągania dobrych wyników jest szczególnie wysoka, ponieważ zyski stają się kluczowym wskaźnikiem rentowności firmy i dają odpowiedź, czy należy ją nadal finansować czy też nie. W okresie gorszej koniunktury firmy nie mają motywacji do niańczenia nadmiernej ilości siły roboczej, więc zwalniają zbędnych pracowników, po czym przyjmują ich z powrotem (albo zatrudniają nowych), kiedy następuje ożywienie. Na podobnych zasadach działa rynek, który bezlitośnie odcina od finansowania firmy niespełniające oczekiwań, wymuszając w ten sposób ich restrukturyzację bądź likwidację – tak jak to miało miejsce w przypadku amerykańskiego oddziału firmy Badriego.
System wzajemnych relacji daje zarządzającym firmami nieco większe pole manewru. Ponieważ pożyczkodawcy znają menedżerów i w czasie kryzysu są w stanie zajrzeć głębiej poza liczby, przez jakiś czas mogą się zadowolić mniejszymi zyskami. Presja na zwalnianie pracowników nie jest tak silna, zwłaszcza jeśli uważa się ich za ważnych dla firmy i trudnych do zastąpienia w dłuższej perspektywie. Z drugiej zaś strony, pracownicy są bardziej lojalni i mają silną motywację do doskonalenia swoich umiejętności, co sprawia, że stają się szczególnie cenni dla firmy, nawet jeśli umiejętności te niełatwo sprzedać gdzie indziej. A poza tym rząd chętniej dołoży wszelkich starań, by zachować istniejące miejsca pracy.
Różnice obu systemów najlepiej obrazuje przykład niedawnych kłopotów przemysłu motoryzacyjnego[14]. Na początku 2009 r., w wyniku paniki finansowej i związanych z nią trudności z zabezpieczeniem finansowania, na całym świecie popyt na samochody spadał na łeb na szyję. I w Ameryce Północnej, i w Europie politycy wyasygnowali miliardy dolarów na pomoc dla producentów samochodów, ponieważ czuli, że przemysł motoryzacyjny z milionami miejsc pracy jest zbyt wielki, by upaść. W USA koncernom General Motors i Chrysler zapewniono fundusze z budżetu państwa pod warunkiem, że podejmą konkretne działania: przeprowadzą restrukturyzację, zamkną nierentowne zakłady i sprzedadzą nieopłacalne marki. Pierwszy plan restrukturyzacyjny rządowe organy nadzoru uznały za zbyt umiarkowany, więc obie firmy zdecydowały się na rzeczywiście drastyczne kroki, dzięki którym uniknęły groźby bankructwa. Mocno skurczyły się w wyniku tych działań. Natomiast francuskie koncerny Peugeot i Renault otrzymały znaczne fundusze rządowe pod warunkiem, że nie zamkną żadnych zakładów i nie zwolnią żadnych pracowników przez cały okres rządowego kredytowania!
Czy to oznacza, że cały angloamerykański system „na długość ręki" jest zły? Niekoniecznie. Na pewno wymusza szybkie zmiany w lokowaniu środków, tak by można je było wykorzystać efektywnie: być może przemysł samochodowy istotnie wymaga znacznego odchudzenia. Poza tym gotowość do bezlitosnych działań nie tylko zwiększa efektywność, ale przede wszystkim sprzyja innowacjom. Wspólne doświadczenia i pielęgnowanie relacji nie wspierają innowacji: prawdę mówiąc, relacje mogą być zdecydowanie szkodliwe, jeśli weźmie się pod uwagę naturalną ludzką niechęć do zmian oraz skłonność do działania dla dobra długoletniego klienta i jego potrzeb[15]. W tym wypadku podejście „na długość ręki" ma swoje zalety. Przede wszystkim pozwala nowym firmom na znalezienie inwestorów, stwarza więc większy zakres możliwości i większy potencjał do finansowania pomysłów. Ponadto system ten pozwala na bardziej ryzykowne eksperymentowanie, ponieważ szybko odcina się w nim finansowanie nietrafionych pomysłów. Dla sukcesu inwestorów dostarczających kapitału wysokiego ryzyka bezlitosne uśmiercenie złych pomysłów, gdy tylko okażą się nierentowne, jest znacznie ważniejsze niż znalezienie nieoszlifowanego diamentu. System „na długość ręki" sadzi tysiąc kwiatów, wyrywa setki tych, które nie zakwitną, i pielęgnuje tylko kilka, by rozkwitły w pełni. Przy obfitości nowych możliwości bezlitośnie eliminuje stare wysłużone metody prowadzenia biznesu. A zatem atutem owego systemu jest to, iż nie jest on nastawiony na zachowanie przywilejów istniejących firm i ich pracowników.
W systemie „relacyjnym" łatwo przychodzi stopniowe wprowadzanie zmian, ponieważ istniejące firmy są w stanie wypracować warianty starych zasad, a inwestorzy – poznawszy istniejący biznes od podszewki – chętnie finansują innowacje umiarkowane. Radykalne innowacje są już jednak trudniejsze, ponieważ nowym firmom rzadko udaje się przebić i ponieważ system ten nie jest nastawiony na upowszechnianie sprawdzonych, twardych informacji, które ułatwiłyby życie świeżym podmiotom. A skoro nie jest nastawiony na bezlitosną eliminację nietrafionych pomysłów, jego gotowość do radykalnego eksperymentowania jest również bardziej ograniczona. Pracodawcy Badriego udało się zachować zakład w Niemczech dłużej niż zakład w USA w związku z inną naturą każdego z systemów, w których działały. Trwająca dłużej agonia oddziału w Niemczech sugeruje, że przy próbach utrzymania przy życiu nierentownej działalności zmarnowano w istocie jeszcze więcej środków.
O coraz większej innowacyjności w zakresie badań i rozwoju w USA świadczą następujące dane: w 2008 r. w ogólnoświatowej prasie naukowo-technicznej ukazało się mniej więcej tyle samo artykułów autorów pochodzących ze Stanów Zjednoczonych i z Unii Europejskiej (które są porównywalne pod względem wielkości PKB); ich udział procentowy wynosił odpowiednio 28,1 i 33,1 proc. Wśród artykułów najczęściej cytowanych (a więc na ogół takich o przełomowym znaczeniu) udział Stanów Zjednoczonych wynosił 51,6 proc., podczas gdy udział Unii Europejskiej zaledwie 29,6 proc.[16].
Kompatybilność systemu gospodarczego z naturą świadczeń dla bezrobotnych w USA jest oczywista. Nacisk kładzie się na szybką restrukturyzację w obliczu trudnej sytuacji, likwidację dogorywających przedsiębiorstw i finansowanie nowych przedsięwzięć. Każda recesja stanowi zarówno destrukcję, jak i tworzenie nowego. Miejsca pracy są likwidowane, ale jednocześnie powstaje mnóstwo nowych. Krótkotrwałe świadczenia dla bezrobotnych dają zwolnionym pracownikom motywację do aktywnego poszukiwania odpowiedniej pracy. Przejście z jednej firmy do drugiej nie nastręcza trudności: z powodu dużej liczby zwolnień bezrobocie nie jest obciążone żadnym piętnem. Wejście w szeregi zatrudnionych również nie jest trudne, ponieważ miejsc pracy nie blokują starsi stażem pracownicy; stały ruch tworzy wakaty. Badri, który musiał szybko znaleźć pracę, przeniósł się w końcu na Środkowy Zachód, do nowo powstałej firmy, gdzie zarabia zaledwie ułamek poprzedniego wynagrodzenia. Ale ma produktywną pracę. Prowadzi badania nad nowymi materiałami i zdobywa szereg nowych umiejętności.
Mogłoby się wydawać, że w systemie opartym na relacjach hojne, długotrwałe świadczenia dla bezrobotnych nie przystają do stosunkowo pewnego, długofalowego zatrudnienia, charakterystycznego dla tego systemu. Przecież większa pewność stałej pracy sugerowałaby raczej mniejszą potrzebę długotrwałych zasiłków. Jednak dłuższe prawo do zasiłku ma sens dlatego, że w systemie tym panuje większa specjalizacja stanowisk pracy, co znacznie zmniejsza mobilność pracowników. System „relacyjny" składa się z osób wtajemniczonych i postronnych (ang. insiders oraz outsiders – przyp. Kurhaus Publishing). Ci pierwsi – zatrudnieni w firmach albo w rządzie – wiodą całkiem wygodny, bezpieczny żywot. Outsiderom trudno się przebić do ich grona, a ci pechowcy, którym zdarzyło się stracić pracę i znaleźć się w szeregach outsiderów, stoją na straconej pozycji zarówno dlatego, że specjalizacja utrudnia znalezienie odpowiedniej posady, jak i dlatego, że cały system nie ułatwia szybkiego i łatwego powrotu do świata pracy. W systemie takim świadczenia dla bezrobotnych niespecjalnie motywują do szybkiego znalezienia wakatu, lecz jedynie sprawiają, że przedłużająca się egzystencja w świecie outsiderów staje się łatwiejsza do zniesienia.
Tak więc każdy z systemów wypracował świadczenia dla bezrobotnych adekwatne do struktury gospodarczej leżącej u ich podłoża. Nie oznacza to, że wszystko jest doskonałe. Badri wykonywał przecież pracę wysoce wyspecjalizowaną, a jednak został zwolniony z dnia na dzień i znalazł się na łasce losu bez żadnego parasola ochronnego. Poza tym trudno powiedzieć, co było najpierw: świadczenia czy struktura. W istocie możliwe jest, że u ich podstaw stoi trzeci, wspólny czynnik, taki jak ideologia czy polityka.
Polityka w zakresie świadczeń
Stany Zjednoczone wykazują się skąpstwem nie tylko pod względem zasiłków dla bezrobotnych, ale także wobec innych form opieki społecznej. Kiedy powstaje niniejsza książka, państwo nie zapewnia powszechnej opieki zdrowotnej, mimo że przeznacza na ochronę zdrowia większy procent PKB niż zdecydowana większość krajów rozwiniętych. Poza tym wydaje mniej na wiele innych programów opieki społecznej. Na przykład w 1998 r. Stany wydały 7 proc. PKB na emerytury i renty, podczas gdy we Francji na ten cel przeznaczono 13,7 proc., a w Niemczech 12,8 proc.[17]. W USA świadczenia emerytalne dla osób po 65. roku życia stanowiły zaledwie 19,3 proc. średniego wynagrodzenia pracowniczego brutto, natomiast we Francji 58,6 proc., a w Niemczech 37,2 proc. I wcale nie jest tak, że Amerykanie mają duże oszczędności, które zrekompensowałyby im niskie świadczenia: firma konsultingowa McKinsey Global Institute wykazuje, że dwie trzecie osób urodzonych na początku powojennego wyżu demograficznego (osoby urodzone między 1945 r. a 1954 r. należą do najzamożniejszych pokoleń w historii) nie ma majątku, jaki pozwoliłby im w spokoju odejść na emeryturę[18].
Może być i tak, że niechęć do wszelkich form świadczeń socjalnych powodują pewne aspekty historyczne. Należą do nich skrajnie liberalne tradycje w polityce, brak silnych ogólnokrajowych organizacji pracowniczych, koncentracja ubóstwa w odmiennych rasowo segmentach populacji, duża i łatwa mobilność w ramach gospodarki oraz istnienie konkurujących ze sobą organów sądownictwa gospodarczego, które utrudniają scentralizowaną legislację.
Niektórzy historycy twierdzą, że w kulturowo-politycznym etosie Stanów Zjednoczonych jest głęboko zakorzeniony fundamentalny liberalizm (w rozumieniu klasycznym lub lockeańskim, zakładającym wolność jednostki i opór przed znaczącą ingerencją państwa w codzienne życie). Uciekłszy przed tyranią i feudalizmem starego świata, Amerykanie nie musieli zwalczać silnej, rodzimej arystokracji[19]. W rezultacie nie rozwinęli w sobie silnej świadomości klasowej bądź też potrzeby wykorzystania rządu do przezwyciężenia ucisku krajowych elit. Przekonania, jakie w badaniach nadal wyraża wielu Amerykanów – że Stany Zjednoczone to kraj naprawdę nieograniczonych możliwości, że każdy może się wzbogacić, jeśli tylko będzie ciężko pracować, a ten, kto pozostaje biedny, widocznie niewystarczająco się starał – doskonale wpisują się w pragnienie ograniczonego interwencjonizmu i oszczędnej opieki społecznej. I chociaż amerykańskie możliwości oraz mobilność prawdopodobnie pozostają mitem dla niemobilnej biednej podklasy społecznej, a także coraz częściej dla klasy średniej, to rzeczywistość wciąż jeszcze nie zweryfikowała etosu narodowego[20].
Podobna argumentacja dotyczy braku silnych organizacji pracowniczych, co także stanowi o specyfice Ameryki Północnej. Biali mężczyźni w Stanach nie musieli walczyć z elitami o prawo do głosowania. W rezultacie w USA ruch robotniczy o zasięgu ogólnokrajowym nigdy się tak naprawdę nie zakorzenił – w przeciwieństwie do Wielkiej Brytanii na przykład, gdzie organizacje pracownicze rozwinęły się w XIX w. podczas walki o prawa wyborcze[21]. Niewykluczone, że to właśnie prawo do głosowania stanowiło wspólną sprawę jednoczącą robotników, którzy pod innymi względami, z powodu lokalnych różnic, byli podzieleni odnośnie do warunków pracy i celów. Z braku wspólnej sprawy w Stanach Zjednoczonych związki zawodowe pozostały rozdrobnione.
W drugiej połowie XIX w., kiedy w innych krajach rozwijały się silne organizacje pracownicze, w USA – dużym kraju posiadającym niezagospodarowane „pogranicze" – robotnik mógł po prostu spakować manatki i przenieść się w inne miejsce, jeśli uznał, że jest za bardzo wyzyskiwany. Tego rodzaju elastyczność powodowała również mniejszy ucisk wobec mobilnych robotników. Nie można nie doceniać skali trudności w kształtowaniu się narodowego ruchu robotniczego w kraju, gdzie różnice są znaczne, a pracownicy mają indywidualne możliwości ucieczki od trudnych warunków.
Inną, choć pokrewną przyczyną, dla której nie rozwinęły się silne organizacje pracownicze o zasięgu ogólnokrajowym, jest to, że w Stanach Zjednoczonych (z wyjątkiem Południa) brak było dużej, ciemiężonej warstwy chłopskiej, która mogłaby się zjednoczyć z robotnikami we wspólnej sprawie; poza tym Stany Zjednoczone nie doświadczyły rozpaczliwej nędzy i upadku autorytetów, które stały się udziałem wielu krajów europejskich po obu wojnach światowych. Przed I wojną światową zaledwie 20 proc. siły roboczej w Europie Zachodniej posiadało jakąś formę ubezpieczenia emerytalnego, 22 proc. miało ubezpieczenie zdrowotne, a o ubezpieczeniu na wypadek bezrobocia w ogóle mało kto słyszał. Robotnicy, którzy często dzięki walkom w okopach I wojny światowej zyskiwali świadomość polityczną, po jej zakończeniu organizowali się, żeby żądać jakiejś formy zabezpieczenia przed trudną sytuacją ekonomiczną[22]. Wyrazicielem ich żądań stały się partie socjalistyczne, które urosły w siłę w powojennym chaosie. Wiele krajów europejskich rzeczywiście uchwaliło ustawy prorobotnicze. W przeciwieństwie do Europy w Stanach Zjednoczonych partie socjalistyczne nigdy nie zdobyły znaczącego prawa głosu.
Nie należy również minimalizować znaczenia niejednorodności społeczeństwa. „Nigdy nie wiadomo, co się nam może przydarzyć" – to skuteczny, racjonalny powód do ubezpieczenia społecznego. Ludzie chętniej płacą podatki na rzecz innych, jeśli wierzą, że świadczenia trafiają do osób im podobnych, a nie do grup społeczeństwa, z którymi się nie identyfikują. Tłumaczy to również, dlaczego Amerykanie tak hojnie ofiarują pieniądze na cele charytatywne: w ten sposób mają większą kontrolę nad tym, do kogo trafiają środki[23]. Politycy, którzy chcą ograniczać świadczenia, chętnie posługują się motywem ciężko zarobionych pieniędzy podatników płynących do tych, którzy na nie nie zasługują – nieodpowiedzialnych i leniwych. Demagogia taka jest szczególnie sugestywna, jeśli ludzie służący za straszak wyglądają i zachowują się inaczej niż wyborcy owych polityków.
Przez znaczną część XX w. populistyczna argumentacja obierała sobie za cel Afroamerykanów, lecz z czasem Amerykanie przekonali się, że za taką retoryką kryją się głębsze intencje. Niedawno pojawił się nowy cel, a mianowicie nielegalni imigranci. Teraz to przeciwko nim kieruje się obawy podatników o to, że ich pieniądze w postaci świadczeń trafią w niepowołane ręce. Ostatnio rozgorzała batalia legislacyjna wokół kwestii opieki zdrowotnej, a dokładniej – dostępu nielegalnych imigrantów do wszelkich programów ochrony zdrowia, finansowanych z pieniędzy publicznych. Podczas owej debaty niewielu polityków pytało, w jaki sposób amerykańskie społeczeństwo może być zdrowe i humanitarne, skoro żyje w nim chora, bezbronna populacja imigrantów.
Na koniec trzeba przypomnieć, że w Stanach Zjednoczonych znaczącą siłę stanowiły zawsze interesy biznesu i potęga pieniądza. I chociaż w tak dużym, niejednolitym kraju świat biznesu miał takie same problemy z zorganizowaniem się co robotnicy – jednoczył się jedynie w momencie, gdy jakaś ustawa dotyczyła wszystkich jednakowo – to miał dwa atuty, których brakowało robotnikom. Po pierwsze, właściciel firmy posiadał moc całego swojego przedsiębiorstwa, a więc jako jednostka miał większą siłę niż którykolwiek z jego pracowników, nawet jeśli właściciele nie stanowili dobrze zorganizowanej grupy. Po drugie, jeśli warunki prowadzenia działalności gospodarczej stawały się zbyt uciążliwe w jednym stanie, zawsze mógł przenieść firmę do innego. Niebezpieczeństwo utraty inwestycji biznesowych i związanych z nimi podatków stanowiło dla każdego stanu, zwłaszcza uprzemysłowionego, silną motywację do nieograniczania rentowności biznesu.
Oczywiście, nie wszystkie świadczenia zmniejszają długofalową rentowość. Właściciele firm na ogół nie przypominają bezwzględnych, nieczułych postaci rodem z Dickensa, wyciskających ostatnią kroplę krwi ze swoich pracowników – prawdę mówiąc, takie zachowanie rzadko kiedy maksymalizuje zyski. Pracownik, który czuje się bezpieczny (dzięki ubezpieczeniu na wypadek bezrobocia oraz świadczeniom emerytalnym) i który jest zdrowszy (dzięki ubezpieczeniu zdrowotnemu), będzie w istocie bardziej zadowolony i wykaże większy entuzjazm do pracy u swego pracodawcy; zwłaszcza w przypadku stanowisk wymagających wyższych umiejętności, gdzie wysiłki pracownika są sprawą podstawową, a trudno je monitorować. Jednak na początku XX w. pracodawcami w znacznej mierze były małe firmy i prawdopodobnie nie stać ich było na płacenie świadczeń, a ponadto charakter oferowanej przez nich pracy nie wymagał od pracowników zadowolenia czy entuzjazmu. Możliwe, że to właśnie obawa przed pozbawieniem małych firm konkurencyjności i ich utratą na rzecz innego stanu powstrzymywała władze lokalne przed wprowadzeniem obowiązkowych świadczeń pracowniczych[24].
Mimo wszystko sieć bezpieczeństwa w Stanach Zjednoczonych, aczkolwiek słaba, jednak istnieje. Wbrew wymienionych wyżej trudnościom ustawy chroniące pracowników uchwalono podczas wielkiego kryzysu. Najważniejszą z nich była ustawa o ubezpieczeniach społecznych (Social Security Act) z 1935 r., która wprowadzała nie tylko świadczenia emerytalne, lecz również ubezpieczenie na wypadek bezrobocia. Dlaczego stało się to właśnie wtedy? Odpowiedzi na to pytanie są ciekawe, ponieważ wskazują kierunek zmian, do jakich może dojść ponownie.
Po pierwsze, cierpienie robotników z powodu bezrobocia w erze wielkiego kryzysu było przeogromne i długotrwałe. Do połowy lat 30. XX w. stopa bezrobocia szybko wzrosła do liczby dwucyfrowej, osiągając najwyższy poziom 24,9 proc. w 1933 r. Do końca dziesięciolecia nie spadła do liczby jednocyfrowej mimo spodziewanego ożywienia (a potem kolejnej zapaści)[25]. W 1939 r., na początku II wojny światowej, bezrobocie wynosiło około 18 proc. Co więcej, obejmowało cały kraj. W przejmującej powieści Johna Steinbecka Grona gniewu rodzina Joadów, najemnych farmerów z Oklahomy, wyrusza w poszukiwaniu pracy do Kalifornii, kiedy gospodarstwo przestaje przynosić dochody. Zachód jawi się jej niczym ziemia obiecana, ale okazało się, że i tam nie ma pracy. Ten przykład pokazuje, że przeniesienie się w inne miejsce niczego wówczas nie rozwiązało. Skuteczne byłoby jedynie zjednoczenie żądań robotników z całego kraju.
Po drugie, Franklin Roosevelt otrzymał silny mandat polityczny i szeroko zakrojone ustawodawstwo ogólnokrajowe rozwiązało problem działań, z jakim borykały się poszczególne stany, a mianowicie ukoiło obawy przed spłoszeniem biznesu w przypadku wprowadzonych na własną rękę ustaw chroniących pracownika[26].
Po trzecie, w ustawodawstwie tym znalazły się wyjątki: na przykład nie dotyczyło ono robotników rolnych, co było ukłonem w stronę potężnych demokratów z Południa, którzy nie życzyli sobie wyższych kosztów czarnych robotników (bądź chcieli spowodować, by politycy zrezygnowali z ustaw o ochronie socjalnej, podsycając obawy, że świadczenia trafią w ręce czarnych). I wreszcie, po czwarte, choć może się to wydawać zaskakujące, silne kręgi biznesowe również popierały te ustawy[27].
Szczególnie ciekawy jest ostatni aspekt. Dlaczego przedsiębiorcy mieliby chcieć podnieść swoje koszty? Dla niektórych firm, szczególnie tych dużych, świadczenia zapewniane przez państwo miały dwie istotne zalety. Po pierwsze, firmy, które już wypłacały świadczenia swoim pracownikom – w postaci, na przykład, emerytur (ponieważ miały one większy sens ekonomiczny, o czym była mowa wcześniej) – mogły teraz przerzucić część obciążenia na państwo. Ponadto na dodatkowe koszty były teraz narażone wszystkie przedsiębiorstwa, również te małe, stanowiące dokuczliwą konkurencję dla wielkiego biznesu. I to bez względu na to, czy zapewnienie pracownikom świadczeń pozwoliłoby im wciąż zwiększać zyski czy nie. W przypadku małych podmiotów, zatrudniających niewykwalifikowanych pracowników, obowiązek płacenia świadczeń na ogół podnosił koszty bez rekompensaty w postaci zwiększonych zysków. Tak więc rzeczone ustawy zmniejszały konkurencję dla silnych istniejących firm poprzez likwidację tego, co stanowiło o przewadze nowych uczestników rynku – czyli możliwości płacenia niskich wynagrodzeń i niskich świadczeń. Podobnie jak w przypadku większości ustaw uchwalanych w erze Nowego Ładu oprócz dobra wnosiły one również elementy złe, antykonkurencyjne.
Jakie można z tego wszystkiego wyciągnąć wnioski? Otóż olbrzymie, niepożądane wstrząsy ekonomiczne mają potężny wpływ na jednoczenie myśli całego społeczeństwa, ponieważ dotykają one wszystkich w podobny sposób. Oferują szansę zmian. Mimo to – i wbrew ogromnej większości ustawodawczej – kompromis jest nieuchronny, ponieważ w okresie uzdrawiania gospodarki ludzie potrafią spojrzeć dalej poza własną niedolę. I wreszcie, powinien istnieć konsensus pomiędzy konkurencyjnością, innowacyjnością, elastycznością, dostępnością i wydajnością z jednej strony a bezpieczeństwem z drugiej. Bezpieczeństwo oznacza ochronę przywilejów; ochronę wszystkich bez wyjątku, jeśli ma wyciszyć niepokoje. To jednak wiąże się z gwarancją przekazania beneficjentom środków bez względu na efektywność ich wykorzystania. Bezpieczeństwo jednej osoby osiąga się kosztem szans czy efektywności drugiej, więc dobre ustawy muszą zachować właściwą równowagę i żeby to osiągnąć, trzeba postępować bardzo rozważnie.
Problem bodźców dyskrecjonalnych
Jak już wspomniałem, sieć bezpieczeństwa w Stanach Zjednoczonych jest słaba z kilku powodów. Ale w czym problem? Przecież Stany mają demokrację w pełnym rozkwicie, która reaguje na troski obywateli i w chwili załamania gospodarki może wprowadzić politykę, która pomoże ludziom w kłopotach. Niestety, działania podejmowane w trakcie kryzysu są często pospieszne, oportunistyczne i nieprzemyślane. Chociaż każdy głęboki kryzys stwarza okazję do poważnych przemyśleń i transformacji, to jeśli przy każdym załamaniu trzeba wypracowywać nowe rozwiązania, efektem mogą być decyzje niewłaściwe, nieprzewidywalne i przesadne.
John Maynard Keynes, być może najbardziej wpływowy ekonomista od czasów Karola Marksa, twierdził, że recesja powstaje w wyniku deficytu popytu i że państwo może odegrać dużą rolę w uzdrowieniu gospodarki dzieli zwiększeniu wydatków finansowanych za pomocą deficytu budżetowego. Jego poglądy cieszyły się wielkim uznaniem w dekadach po II wojnie światowej, lecz zalecenia dotyczące polityki zostały efektywnie zinstytucjonalizowane już wcześniej, podczas wielkiego kryzysu, poprzez takie struktury, jak ubezpieczenie na wypadek bezrobocia. W razie spadku popytu rząd mógł dzięki temu automatycznie zwiększyć siłę nabywczą obywateli, na przykład poprzez zasiłki dla bezrobotnych. Co więcej, ponieważ firmy wypracowywały mniejsze zyski, płaciły mniej podatków – zostały one znacząco zredukowane. Większość ekonomistów głównego nurtu uważała, że argument za rządowymi wydatkami wykraczającymi poza te „automatyczne stabilizatory" opierał się na słabych przesłankach; chyba że chodziłoby o naprawdę dotkliwą recesję. Tak więc zadanie wyprowadzenia gospodarki na drogę odnowy w znacznej mierze powierzono polityce monetarnej.
Jednakże brak silnej sieci bezpieczeństwa w połączeniu z powolnym przyrostem miejsc pracy w okresie ożywienia sprawił, że z perspektywy politycznej każda z ostatnich recesji w USA była „naprawdę dotkliwa". Stworzyło to olbrzymią presję na rząd, od którego oczekiwano, by wprowadził program stymulacyjny za pomocą zarówno środków fiskalnych – czyli cięć podatkowych i zwiększenia wydatków – jak i polityki łatwego pieniądza. Niektóre elementy programu stymulującego istotnie zmierzają ku rozszerzeniu sieci bezpieczeństwa – na przykład w obecnej recesji zwiększone zostały świadczenia z tytułu ubezpieczenia na wypadek bezrobocia lub dofinansowanie ubezpieczeń zdrowotnych dla niektórych zwolnionych pracowników. Lecz pakiet stymulacyjny ma zawsze szersze zadanie. A zatem kluczowe pytanie brzmi: jeśli przywracanie miejsc pracy nadal będzie przebiegać tak wolno, to czy stanowić to będzie jakiś problem, żeby zamiast wzmacniania sieci bezpieczeństwa, wprowadzić bodźce dyskrecjonalne?
Oczywiście, że tak! Po pierwsze, w przypadku bodźców dyskrecjonalnych sami pracownicy ogromnie się niepokoją, ponieważ nie wiedzą, czy recesja będzie na tyle głęboka i na tyle długa, by spowodować wydatki stymulacyjne, a jeśli nawet tak się stanie, to czy oni coś na tym skorzystają. Po drugie, zarówno polityka fiskalna, jak i monetarna działają z opóźnieniem. Środki na budowę dróg, przegłosowane dzisiaj, prawdopodobnie zostaną wydatkowane dopiero za wiele miesięcy. Wyborcy żądają od polityków reakcji na obecne potrzeby. Prośbę polityka o cierpliwość odbierają jako przejaw nieudolności, a to nie sprzyja reelekcji. Jeśli motorem działań politycznych jest aktualna stopa bezrobocia albo aktualny przyrost miejsc pracy, to istnieje możliwość, że polityka ta pozostanie zbyt mocno stymulacyjna przez zbyt długi czas. Uwzględnione w dzisiejszym budżecie drogi zostaną wybudowane dopiero za rok, kiedy ożywienie będzie już w toku, co potencjalnie może spowodować przegrzanie gospodarki i wymusić kosztowny zwrot polityki.
Po trzecie i chyba najważniejsze, dyskrecjonalność prowadzi do nadużyć. Co więcej, kiedy politycy stosują uznaniowość w chwili wielkiej potrzeby, prowadzi ona do pomysłowych nadużyć. Konkretnie, w momencie załamania gospodarki politycy wyciągają wszystkie swoje ulubione projekty, a potem jeszcze kilka, pod pozorem bodźców wspierających ożywienie. Znaczna część wydatków to po prostu zapłata dla potężnych grup interesu albo spełnienie obietnic przedwyborczych bez konieczności uzasadnienia krótkotrwałych korzyści takiego działania. Ponad jedną trzecią pakietu stymulacyjnego wprowadzonego przez administrację Obamy w pierwszych miesiącach urzędowania stanowiły jednorazowe ulgi podatkowe, które – jak wiadomo – mają niewielki wpływ na wydatki. W tym wypadku działo się podobnie: były one raczej formą redystrybucji, mającą spełnić obietnice przedwyborcze[28].
Dobrym przykładem skandalicznego przeznaczenia wydatków jest przyznanie 6,5 mld dolarów na badania nad rakiem, aby zadowolić jednego z senatorów[29]. Mało prawdopodobne, by badania nad rakiem mogły w krótkim okresie stworzyć wiele miejsc pracy; prawdę mówiąc, właściwsze byłoby powolne wydawanie pieniędzy na ten cel, zamiast marnowania ich na jakieś niedowarzone propozycje wyłowione z dna szuflad badaczy w odpowiedzi na ogłoszenie o nowych grantach. A jednak tego rodzaju działania znajdują się w pakiecie stymulacyjnym po prostu dlatego, że konieczność jego wprowadzenia daje każdemu politykowi prawo do wykrojenia sobie własnego kawałka tortu.
I wreszcie – nawet w chwili powstawania niniejszej książki – branża nieruchomości zapewniła sobie przedłużenie „czasowego" zwolnienia podatkowego dla osób kupujących dom po raz pierwszy na takiej podstawie, że jego wycofanie mogłoby negatywnie wpłynąć na ceny domów. Tego rodzaju zwolnienia podatkowe sprowadzają się do subsydiowania nielicznych – nabywców pierwszego domu, pośredników w handlu nieruchomościami i firm budowlanych – i przeważnie mają niewielki wpływ na wzrost gospodarczy, ponieważ zastępują po prostu przyszłą sprzedaż obecną sprzedażą. Ich zaletą, o ile zalety takich rozwiązań w ogóle istnieją, jest to, że są tymczasowe, a zatem napędzają zakupy nieruchomości, kiedy aktywność rynku jest mizerna. Przedłużenie zwolnień podatkowych niweczy ich właściwy cel. Lecz subsydia są uzależniające jak narkotyk. Dzieje się tak dlatego, że przynoszą korzyść niewielu (którzy silnie lobbują na ich rzecz), a koszty ponosi wielu (których nie obchodzi to na tyle, by mieli lobbować).
Oportunizm jest właściwy obu amerykańskim partiom. Kiedy w 2001 r. kraj dotknęła recesja, Departament Skarbu nie pozostał bezczynny. W celu pobudzenia wzrostu, a także żeby spełnić przedwyborcze obietnice, administracja Busha dokonała cięć podatków od dochodu z pracy oraz od zysków kapitałowych i dywidend. Działania te, które różniły się od standardowych zaleceń keynesowskich obranych przez administrację Obamy w celu pobudzenia wydatków państwa, odzwierciedlały bardziej konserwatywne, popytowe korzenie administracji Busha: była to próba wzmocnienia bodźców dla firm do zwiększenia inwestycji oraz produkcji. Jednakże w połączeniu ze zwiększeniem wydatków na obronę narodową po zamachach terrorystycznych na World Trade Center z 11 września, ich konsekwencje dla finansów publicznych były zdecydowanie niekonserwatywne. Co istotniejsze, biorąc pod uwagę, że przemysł ogarnęło szaleństwo inwestycyjne, mało prawdopodobne było, by bodziec ten miał być skuteczny we wspieraniu inwestycji i szybkiego zwiększenia liczby miejsc pracy, bez względu na to, jakie miały być jego efekty na dłuższą metę.
W szerszym kontekście chodzi o to, że wynikający z uznaniowej polityki bodziec fiskalny na ogół bardziej opiera się na ideologii oraz na minionych zobowiązaniach czy interesach, niż dostosowuje do potrzeb chwili. Oczywiście, mało kto zakwestionuje potrzebę wydatków, jeśli przedstawi się ją jako mocny argument na poparcie twierdzenia, że „zadziała" w kreowaniu stałych miejsc pracy czy w odwróceniu autodestrukcyjnej równi pochyłej, na której znajduje się gospodarka. Na ogół działania takie wymagają ograniczonych, ukierunkowanych wydatków lub środków podatkowych. Jednak w praktyce administracje rządowe w cieniu recesji robią to, co już wcześniej planowały zrobić. Nastawienie takie doskonale podsumował Rahm Emanuel, szef administracji prezydenta Obamy, mówiąc tuż przed objęciem urzędu przez prezydenta: „Nigdy nie można pozwolić, by poważny kryzys poszedł na marne"[30].
Mało prawdopodobne, by ustawy uchwalane w trudnych czasach były centrystowskie. Kiedy aktualny rząd ma okazję przepchnąć swoją długofalową politykę, to naturalnie skupia się na wpłaceniu zaliczki na poczet takich decyzji, które w dłuższej, przemyślanej debacie prawdopodobnie zostałyby okrojone. Partie rządzące wykorzystują zatem furtkę, jaką otwiera sytuacja kryzysowa do uchwalania korzystnych dla siebie ustaw; tak było w przeszłości i tak pewnie będzie w przyszłości, zwłaszcza dlatego, że zwiększona polaryzacja Kongresu sprawia, iż po zamknięciu owej furtki każdą agendę legislacyjną, która nie jest zdecydowanie centrystowska, trudno będzie przepchnąć. Ponieważ na ogół stronniczą legislację partyjną zmienia kolejna administracja strony przeciwnej, to nie tylko idzie ona na zmarnowanie, ale także z powodu braku efektywnej sieci bezpieczeństwa prowadzi do wahań polityki oraz niepewności.
Istnieją jeszcze trzy ujemne strony braku silnej sieci bezpieczeństwa, kiedy następuje ożywienie w warunkach bezrobocia. Po pierwsze, nawet przy istniejącej możliwości bodźców dyskrecjonalnych pracownicy nie wiedzą, czy i kiedy otrzymają jakieś wsparcie: niepewność ta stwarza dokładnie takie obawy jednostki i presję polityczną, jakiej ma zapobiec sieć bezpieczeństwa. Po drugie, brak mocnej sieci bezpieczeństwa w Stanach Zjednoczonych oraz ich gotowość do działań stymulacyjnych do czasu przywrócenia miejsc pracy jest dobrze odbierana przez resztę świata. Kiedy do utrzymującego się strukturalnego deficytu popytu wywołanego strategiami proeksportowymi dołączy globalny krach gospodarczy, tak jak to miało miejsce w 2001 r., wiele krajów ma trudności z efektywnym stymulowaniem swojej gospodarki, a co więcej – wiedzą one, że w globalnej, politycznej grze w cykora to Stany Zjednoczone pierwsze zrobią unik. Wiele krajów podczepia się do amerykańskiej lokomotywy – same robią proporcjonalnie mniej. Zwiększa się ciężar, jaki Stany Zjednoczone muszą ciągnąć, w związku z czym rośnie prawdopodobieństwo, że same sobie zrobią krzywdę. I wreszcie, co najważniejsze, długotrwałe bodźce monetarne o podłożu politycznym, które towarzyszą dyskrecjonalnym bodźcom fiskalnym, na dłuższą metę są bardziej groźne niż cokolwiek innego dla kondycji amerykańskiej gospodarki, a więc i świata, ponieważ wpływają na zachowania sektora finansowego. Tę właśnie linię uskoku omówimy w następnym rozdziale.
[1] Nazwiska osób zostały zmienione.
[2] Rozważania przedstawione w tym rozdziale są wynikiem rozmowy z Martinem Wolfem z Financial Times, któremu winien jestem podziękowania.
[3] Stacey Schreft, Aarti Singh, Ashley Hodgson, „Jobless Recoveries and the Wait-and-See Hypothesis", Economic Review, Federal Reserve Bank of Kansas City (IV kwartał 2005), s. 81–99.
[4] Od 2002 r. Niemcy wprowadziły szereg reform w ramach Agendy 2010 Gerharda Schrödera. Ważną ich częścią były tzw. reformy Hartza, których nazwa pochodzi od nazwiska Petera Hartza, wieloletniego dyrektora personalnego Volkswagena. Hartz zaprojektował nowy system socjalny składający się z czterech elementów: wsparcie dla niemieckiej agencji pracy, wprowadzenie nowych form zatrudnienia, restrukturyzacja centrum pomocy oraz nowe zasiłki dla bezrobotnych i najmniej zarabiających. Kilkunastoprocentowe bezrobocie spadło poniżej 10 proc. – przyp. Kurhaus Publishing.
[5] Sytuacja zmieniła się trochę, gdy amerykański Kongres przyjął w 2009 r. American Recovery and Reinvestment Act, ustawę, która zezwala rządom federalnym rozciągać w czasie świadczenia dla bezrobotnych do 99 tygodni – przyp. Kurhaus Publishing.
[6] R. Haskin, I. Sawhill, Creating an Opportunity Society (Washington, DC: Brookings Institution Press, 2009), s. 111.
[7] Począwszy od 2014 roku wszyscy Amerykanie będą objęci obowiązkiem ubezpieczenia zdrowotnego. Wchodzą wówczas w życie reformy opieki zdrowotnej przyjętej przez Kongres 21 marca 2010 r. i podpisanej przez Baracka Obamę 23 marca 2010 r. – przyp. Kurhaus Publishing.
[8] Erica Groshen, Simon Potter, „Has Structural Change Contributed to a Jobless Recovery?", Current Issues in Economics and Finance, Federal Reserve Bank of New York nr 8 (sierpień 2003), s. 1–7.
[9] Kathryn Koenders, Richard Rogerson, „Organizational Dynamics over the Business Cycle: A View on Jobless Recoveries", Federal Reserve Bank of St. Louis Review 87, nr 4 (lipiec–sierpień 2005), s. 555–580.
[10] Schreft, Singh, Hodgson, „Jobless Recoveries".
[11] Louis Uchitelle, „Labor Data Show Surge in Temporary Workers", New York Times, 20 grudnia 2009.
[12] Badania przeprowadzone przez brytyjskie National Council for Volunteer Organizations oraz United for a Fair Economy, cytowane w: Alberto Alesina, Edward Glaeser, Fighting Poverty in the US and Europe (Oxford: Oxford University Press, 2004), s. 45.
[13] Zob. np. Joe Peek, Eric Rosengren, „Unnatural Selection: Perverse Incentives and the Misallocation of Credit in Japan", American Economic Review 95, nr 4 (wrzesień 2995), s. 1144–1166; Takeo Hoshi, Anil Kashyap, Corporate Financing and Governance in Japan: The Road to the Future (Cambridge, MA: MIT Press, 2004).
[14] Zob. „A Fork in the Road", Financial Times, 11 grudnia 2009.
[15] Zob. np. Clayton Christensen, The Innovator's Dilemma (New York: Harper Paperbacks, 2003).
[16] National Science Foundation, Science and Engineering Indicators, rozdz. V, aneks, tab. 5–43, National Science Foundation, www.nsf.gov/statistics/seind10/c5/c5s4.htm, wejście 10 marca 2010.
[17] Alesina, Glaeser, Fighting Poverty, s. 19.
[18] Talkin' 'bout My Generation: The Economic Impact of Aging U.S. Baby Boomers, McKinsey Global Institute, Washington, DC, 2008.
[19] Zob. np. Louis Hartz, The Liberal Tradition in America (San Diego, CA: Harvest HB, 1991).
[20] Alesina, Glaeser, Fighting Poverty, s. 197.
[21] Zob. Theda Skocpol, Protecting Soldiers and Mothers: The Political origins of Social Policy in the United States (Cambridge, MA: Belknap Press, 1992), s. 50.
[22] Zob. Raghuram Rajan, Luigi Zingales, Saving Capitalism from the Capitalists (Princeton, NJ: Princeton University Press, 2004).
[23] Zob. Alesina, Glaeser, Fighting Poverty.
[24] Zob. Jacob S. Hacker, Paul Pierson, „Business Power and Social Policy: Employers and the Formation of the American Welfare State", Politics and Society 30, nr 2 (czerwiec 2002), s. 277–325.
[25] Zob. wykres „Unemployment during the Depression", MSN Encarta, http://encarta.msn.com/media_461546193/unemployment_during_the_depression.html, wejście 20 grudnia 2009.
[26] Zob. Hacker, Pierson, „Business Power and Social Policy".
[27] Zob. Peter A. Swenson, „Varieties of Capitalist Interests: Power, Institutions, and the Regulatory Welfare State in the United States and Sweden", Studies in American Political Development 18 (wiosna 2004), s. 1–29.
[28] Zob. John B. Taylor, „The Lack of an Empirical Rationale for a Revival od Discretionary Fiscal Policy", CES Info Forum 10, nr 2 (lato 2009), s. 9–13.
[29] Elizabeth Drew, „Thirty Days of Barack Obama", New York Review of Books, 26 marca 2009, www.nybooks.com/articles/22450.
[30] Gerald Seib, „In Crisis, Opportunity for Obama", Wall Street Journal, 21 listopada 2008.
