Nowe spojrzenie na finanse komunalne

Wielkie stadiony, zielone parki, nowe tramwaje i stacje kolejowe – zmiany w lokalnym otoczeniu dostrzega zapewne większość Polaków. A liczby ten boom potwierdzają.

Udział inwestycji samorządowych w PKB jest w Polsce najwyższy w całej Unii Europejskiej i przekracza 3 proc. To naturalnie efekt napływu funduszy europejskich, które współfinansują większość inwestycji.

Ale jest i druga strona medalu. Polskie samorządy bowiem na owe inwestycje zaciągają kredyty i emitują obligacje. A deficyt w finansach samorządowych znacznie przekroczy w tym roku 1 proc. PKB i jest niemal najwyższy w Europie. Biorąc pod uwagę dane za 2009 r., wyprzedza nas tylko Estonia.

Przedstawiciele rządu uznają ten rosnący deficyt za problem i twierdzą, że samorządy za bardzo się zadłużają. Jednak gdyby czasy były spokojne, a cały dług publiczny pod kontrolą, nikt nie podnosiłby tej kwestii.

Na razie bowiem większości samorządów do progów ostrożnościowych zadłużenia (nie może ono przekroczyć 60 proc. dochodów danej jednostki) jeszcze sporo brakuje, a ich dług w stosunku do PKB jest w Polsce znacznie niższy niż średnia europejska. Można zatem stwierdzić, że problem deficytu samorządowego jest trochę wyolbrzymiany.

Niedopasowanie dochodów

Nie oznacza to oczywiście, że problem nie istnieje. Jednak kluczem do zrozumienia sytuacji finansowej władz lokalnych jest nie tylko strona wydatkowa (czyli inwestycje), ale też dochodowa, o której rząd mówi rzadziej albo w ogóle.

W ostatnich latach samorządy zostały obarczone podejmowaniem inwestycji publicznych, a jednocześnie odebrano im ważne źródła finansowania. Obniżenie PIT w 2009 r. oraz wprowadzenie ulgi prorodzinnej (obie decyzje zostały podjęte jeszcze za rządów Jarosława Kaczyńskiego) uszczupliło znacznie dochody gmin, miast i powiatów, a żadne instrumenty kompensujące ten ubytek nie zostały wprowadzone. Za kilka lat sytuacja finansowa samorządów mogłaby się stać niebezpieczna.

Wystarczy spojrzeć na liczby i porównać Polskę z innymi krajami. W latach 2005 – 2009 wydatki publiczne na poziomie lokalnym w stosunku do PKB wzrosły w Polsce o 1,5 pkt proc., w UE średnio o 1 pkt proc., a w krajach nowej Europy (UE-10 plus Bułgaria i Rumunia) średnio o 1,3 pkt proc.

Tymczasem dochody na poziomie lokalnym wzrosły w Polsce o 0,5 pkt proc., podczas gdy w UE zwiększyły się o 1 pkt proc., a w krajach nowej Europy o 0,7 pkt proc. Oznacza to, że polskie samorządy zanotowały relatywnie wysoki wzrost wydatków przy relatywnie niskim wzroście dochodów.

Jak zatem rozwiązać problem niedopasowania dochodów i wydatków samorządów? Pozornie na pierwszy plan wysuwają się dwa rozwiązania. Albo lokalne inwestycje publiczne zostaną w ciągu dwóch – trzech lat ograniczone, albo dochody władz lokalnych zwiększone. Zapewne jakaś kombinacja tych dwóch opcji będzie realizowana, choć kłopot polega na tym, że z obiema wiążą się poważne ograniczenia.

Pierwsze rozwiązanie jest niekorzystne dla gospodarki. Polska bowiem bardziej niż boomu konsumpcyjnego, jaki znów się zaczyna, potrzebuje inwestycji. Drugie rozwiązanie mogłoby być lepsze. Niektórzy apelują o zwiększenie udziału samorządów w dochodach z PIT i wprowadzenie zwrotu VAT od inwestycji samorządowych. Jednak realia są takie, że w czasach cięcia deficytu całego sektora finansów publicznych rządowi trudno będzie oddać część dochodów na poziom lokalny (tudzież, zamiast podnosić podatki przynoszące dochód samorządom, może preferować podwyżki podatków zapełniających kasę rządu).

Trzecia droga

Warto jednak spróbować wydostać się poza ten najprostszy schemat myślenia o finansach publicznych. Istnieją bowiem inne możliwości ograniczania zadłużenia komunalnego, bardziej innowacyjne.

Chodzi m.in. o partnerstwo publiczno-prywatne, przesuwanie inwestycji na poziom spółek celowych, a także stosowanie różnych innych form finansowania niezwiększających zadłużenia, np. leasingu. Kapitał prywatny jest zainteresowany inwestycjami komunalnymi, ponieważ często są one prowadzone w takim otoczeniu regulacyjnym, które gwarantuje im stabilne przepływy pieniężne.

Wprowadzenie zasad rynkowych do niektórych dziedzin może oczywiście oznaczać np. wyższe ceny, co jest mniej komfortowe dla wyborców, ale po raz kolejny trzeba podkreślić – Polsce bardziej niż konsumpcji potrzeba obecnie inwestycji.

Często słychać larum, że wykorzystywanie np. spółek celowych do inwestycji lokalnych to po prostu kreatywna księgowość, niemal kombinatorstwo, które w długim okresie przyniesie negatywne konsekwencje. To nieprawda. Między kreatywną księgowością skierowaną na ukrycie długu a wykorzystywaniem spółek do przeprowadzania rentownych projektów o dobrze skalkulowanych przepływach finansowych jest przepaść.

Jeżeli państwo może realizować na przykład inwestycje w energetyce poprzez swoje spółki o silnej kondycji finansowej, dlaczego samorządy nie mogłyby wykonywać podobnych kroków w ważnych dla siebie dziedzinach? Naturalnie istnieje zagrożenie, że wiele samorządów będzie po prostu wyprowadzało dług do spółek o kiepskiej kondycji finansowej. Skutek jednak będzie taki, że nie będą one otrzymywały kredytów i nie uplasują żadnej emisji obligacji.

Najlepszym testem rynkowym pod tym względem powinny być banki, które zaangażują swoje środki w takie projekty tylko wtedy, gdy wszelkie ryzyko będzie odpowiednio zabezpieczone i zneutralizowane.

Lepiej niż obecnie może i powinien funkcjonować również system partnerstwa publiczno-prywatnego. Dziś nie istnieją bezpośrednie bodźce finansowe, które motywowałyby samorządy do wykorzystywania formuły PPP. Krokiem ją promującym byłoby np. niezaliczanie opłaty za dostępność dla partnera prywatnego do wydatków samorządów (tak dziś niestety nie jest), co byłoby neutralne dla nadwyżki operacyjnej, która wkrótce będzie stanowić główny wskaźnik określający możliwość zaciągania długu przez jednostki samorządu terytorialnego.

Rozporządzenie ministra finansów z 23 grudnia 2010 r. nakazujące zaliczać wszelkie zobowiązania strony publicznej do wskaźnika zadłużenia samorządów idzie niestety w zupełnie przeciwnym kierunku. Skupianie się tylko na wykorzystaniu „darmochy unijnej", a jednocześnie programowe gnębienie przedsięwzięć publiczno-prywatnych przyczyniających się do zwiększenia efektywności realizowanych inwestycji – co potwierdzają liczne badania w Europie Zachodniej – jest błędem o dalekich konsekwencjach dla całej gospodarki.

Przy obecnie akceptowalnym apetycie na ryzyko przez banki należy założyć, że podział ryzyka między partnera publicznego a prywatnego powinien wyglądać w ten sposób, że ten pierwszy powinien zabezpieczyć ryzyko rynkowe projektu, np. poprzez opłatę za dostępność, podczas gdy wszystkie pozostałe rodzaje ryzyka powinny się stać domeną partnera prywatnego. Taki podział ryzyka zapewnia – według Eurostatu – zachowanie pozabudżetowego charakteru takich inwestycji (tzn. niezaliczania do współczynnika zadłużenia samorządów takich zobowiązań).

Nie jest to bynajmniej żadne zamiatanie pod dywan zobowiązań, lecz powszechnie stosowana w Unii Europejskiej, również przez sektor publiczny, inżynieria finansowa optymalizująca zarządzanie projektami i finansami publicznymi na podobnych zasadach, jak to się dzieje w przedsiębiorstwie prywatnym.

Jesteśmy pewni, że gest inicjatywy ustawodawczej idącej w tym kierunku dałby samorządowcom pewność, iż rządzący nie tylko werbalnie popierają PPP, ale starają się też zdjąć odium niechęci unoszące się nad tymi strukturami, dając jasny i czytelny sygnał, że gnębienie biznesu prywatno-publicznego należy do przeszłości.