Powstanie nowoczesnego długu publicznego było rewolucją w finansach publicznych państw europejskich. Jako pierwsza i w najszerszym wymiarze korzystała z tego instrumentu Anglia, a w XVIII w. starało się ją naśladować wiele państw. Celowe wykorzystanie kredytu zwiększało możliwości wydatkowe, z czego korzystano zwłaszcza w obliczu konfliktów zbrojnych. Rzeczpospolita przedrozbiorowa z tego narzędzia korzystała, ale w stopniu znikomym (i to tylko przyparta do muru).

Sięganie po kredyt wymagało jednak reformowania dochodów, gdyż zdolność do obsługi zadłużenia gwarantowała uzyskiwanie odpowiednich dochodów podatkowych. Historia Polski w tym obszarze mogłaby posłużyć jako dodatkowy rozdział w świetnej książce „Dlaczego narody przegrywają" ekonomistów Darona Acemoglu i Jamesa Robinsona, którzy analizowali braki instytucjonalne uniemożliwiające rozwój na przestrzeni wieków.

Tematowi długu publicznego i skarbowości poświęcone jest opracowanie Piotra Pilarczyka pt. „Przedrozbiorowa Rzeczpospolita a kwestie długu publicznego", które wydał właśnie Polski Instytut Ekonomiczny. Opinię Stanisława Staszica, że „Polska dopiero w wieku piętnastym. Cała Europa już wiek osiemnasty kończy", można przyłożyć również do ówczesnej polityki fiskalnej.

Rewolucja finansów publicznych ominęła Rzeczpospolitą

Reguły skarbowości Rzeczpospolitej ukształtowane u schyłku XVI w. przez niemal dwa stulecia nie podlegały większym zmianom. W tej sytuacji rodzime rozwiązania stawały się coraz bardziej anachroniczne i Polska nie wzięła udziału w europejskiej rewolucji finansów publicznych.

Przełom średniowiecza i czasów nowożytnych to okres przejścia z państwa opartego na domenie do państwa opartego na podatkach (Fiscal State), czyli takiego, które większość swoich dochodów czerpie z podatków. Tłem tej zmiany jest reorganizacja wojskowości – kończył się czas rycerstwa, zastępowanego przez wojska zaciężne i stałe. A te wymagały ponoszenia permanentnych, ogromnych wydatków przez ówczesne państwa.

Nakładane i podwyższane podatki bezpośrednie zmuszały podatników do zarabiania – żeby je opłacić, trzeba było produkować i sprzedawać na rynku, co było jednym z wielu bodźców sprzyjających narodzinom kapitalizmu. Zwiększające się dochody publiczne pozwalały nie tylko na budowę i powiększanie stałych armii, ale i na wzmocnienie władzy centralnej.

Zwiększający się w Europie fiskalizm sprawił, że dochodów publicznych I Rzeczypospolitej nie da się porównać z tym, co uzyskiwały inne kraje europejskie. Po pierwszych reformach w 1765 r. wszystkie dochody publiczne Rzeczpospolitej wyniosły około 20 mln zł, czyli nieco ponad 0,5 mln funtów. Nawet niewielka Bawaria miała wówczas dwukrotnie większe dochody, nie mówiąc o Francji czy Wielkiej Brytanii, które miały – odpowiednio – ok. 12,5 mln i prawie 10 mln funtów rocznie. Mimo reform kwota opodatkowania przypadająca na głowę mieszkańca, obliczana dla roku 1785, wciąż sytuowała Rzeczpospolitą jako kraj z najniższymi obciążeniami w Europie – można powiedzieć raj podatkowy.

Bez spójności i centralizacji

Autopromocja
CYFROWA.RP.PL

Jak cyfrowa rewolucja wpływa na biznes i życie codzienne

CZYTAJ WIĘCEJ

Mieliśmy też niejednolite rozwiązania podatkowe w poszczególnych częściach Rzeczypospolitej – inaczej było w Koronie, inaczej na Litwie, wiele odmienności zachowały Prusy Królewskie. Później rozwój skarbowości lokalnej prowadził do tego, że w poszczególnych ziemiach i województwach istniały inne obciążenia.

Jeśli dodać do tego słabości poboru dokonywanego przez niezawodową administrację oraz popełniane nadużycia i oszustwa podatkowe, ujawnia się skala trudności, z jakimi I Rzeczpospolita musiała się borykać przy zaopatrywaniu w środki finansowe.

Brak polityki zarządzania długiem

Zaskakujące jest to, że niewydolność finansowa państwa była widoczna nawet w końcu XVI i początkach XVII w., czyli w czasach największej potęgi i wojennych tryumfów Rzeczpospolitej. Jednak dopiero w II połowie XVII w. trudności zostały pogłębione za sprawą rozkładu systemu politycznego i narastającej dysfunkcji Sejmu, który był kluczowym organem regularnie uchwalającym podatki. Podatki stałe mogły zaspokoić tylko niewielką część ponoszonych przez państwo wydatków.

W sytuacji, gdy dochody nie pokrywały wydatków, sejmy były zrywane, zadłużenie powstawało niejako w sposób naturalny. Samo uzależnienie nadzwyczajnych podatków od decyzji Sejmu, w razie pojawienia się nagłych potrzeb związanych z działaniami zbrojnymi, stawiało przed Rzeczpospolitą nie lada wyzwanie. Między zwołaniem i zebraniem się Sejmu, uchwaleniem podatków i ich poborem mijało w najlepszym razie kilka miesięcy. W tym czasie można było próbować pokrywać niedostatek środków za pomocą pożyczek zaciąganych pośród najwyższych dostojników i magnatów.

Natomiast podstawowym zadaniem powoływanych od końca XVI w. – zarówno w Koronie, jak i na Litwie – trybunałów skarbowych było sądzenie osób zalegających z podatkami, czyli dłużników skarbu. W 1717 r. zaległości wobec wojska, obejmujące okres ponad 30 lat, obliczano na 99 mln zł. Taka kwota przekraczała wieloletnie dochody centralne Rzeczypospolitej, wahające się w granicach 3–6 mln zł w lepszych latach, a mniej niż 1 mln zł w gorszych.

Okres stanisławowski to okres przełomowy w zakresie celowego sięgania po pożyczki. Pionierem w ich wykorzystaniu był sam monarcha. Pierwsze pożyczki zaciągał wkrótce po wstąpieniu na tron, zarówno od osób prywatnych, jak i bankierów – zyskiwał środki w Polsce i poza jej granicami. Problem w tym, że nieznane było przeznaczenie wszystkich tych środków, bo monarcha pochodzący z biedniejszego rodu finansował w ten sposób część swojego dworu.

O pożyczce zaczęto myśleć w obliczu konieczności wystawienia 100-tys. armii. Najpierw Sejm zlecił Komisji Skarbu Koronnego zdobycie niezbędnych środków, potem wdrożono odpowiednie podatki. Udało się wówczas pożyczyć 5,6 mln zł od osób prywatnych w kraju. Następnie pożyczono od banków holenderskich blisko 15 mln zł.

W ostatnich latach istnienia Rzeczpospolitej wysokość celowo zaciągniętego zadłużenia przekraczała roczne dochody państwa. Można więc uznać, że zakres wykorzystania długu publicznego był znaczący, jeśli uwzględnimy warunki, w jakich znajdowało się państwo.

Ograniczone horyzonty szlachty, a przez to państwa

Pożyczka państwowa wykraczała poza wyobrażenia znacznej części szlachty. Co nie trudno zrozumieć, bo szlachta domagała się na sejmikach zakazu studiów za granicą, bo ci, co wracali z Zachodu, krytykowali ustrój polityczno-gospodarczy. Pomysł emisji pieniądza papierowego szedł często w parze z ideą powołania podmiotu, który by takie pieniądze emitował. Rzeczpospolita jednak nie zdołała powołać własnego banku centralnego, zaprzepaszczając wszystkie idące z nim korzyści i możliwości – nie tylko emisji banknotów, ale przede wszystkim udzielania przez niego państwu długoterminowych pożyczek. W Szwecji taki bank powstał w 1668 r.

W Rzeczypospolitej brakowało nie tylko banku narodowego, ale też rozwiniętego wewnętrznego rynku kredytowego. Pożyczanie państwu było formą lokaty kapitału nie tylko w Wielkiej Brytanii, ale też w innych europejskich państwach, choćby we Francji, gdzie możni powierzali królowi pieniądze, czy w Niderlandach.

Zwiększyć możliwości uzyskania kredytu zagranicznego mogło tylko znaczące powiększenie dochodów państwa. Wskazuje na to rozwój angielskiego długu publicznego – możliwości pożyczkowe były ściśle związane z przekonaniem, że państwo będzie w stanie spłacać swe zobowiązania, a więc musi dysponować znacznymi i regularnymi wpływami.

A w stosunku do podatków panowała w Rzeczpospolitej wielowiekowa niechęć. Bez nich jednak nie było możliwe uzyskanie stałych i wysokich dochodów – tu więc pojawia się wciąż dyskusyjna kwestia: na ile można było bardziej wykorzystać możliwości fiskalne? Słaba gospodarczo Rzeczpospolita miała ograniczony potencjał do wprowadzania nowych obciążeń.

Historia Rzeczpospolitej może służyć jako podstawa do tego, by pokazywać konsekwencje zbyt długiego odkładania w czasie reform, a także tego, że pod względem mechanizmów gospodarowania nasz kraj był niezwykle zacofany u progu XIX w. Warto nie popełniać błędów przeszłości i korzystać z różnych narzędzi ekonomicznych, które dzisiaj stosują inne kraje. Samo lepsze gospodarowanie zasobami i racjonalne korzystanie z kredytu nie uratowałoby dysfunkcyjnej Rzeczypospolitej, ale pomogłoby zmienić jej trajektorie upadku na tyle, by przeprowadzić więcej reform wewnętrznych.

Piotr Arak jest dyrektorem Polskiego Instytutu Ekonomicznego