Piotr Arak: Kiedy Polska nie miała długów i podatków

Powstanie nowoczesnego długu publicznego było rewolucją w finansach publicznych państw europejskich. Jako pierwsza i w najszerszym wymiarze korzystała z tego instrumentu Anglia, a w XVIII w. starało się ją naśladować wiele państw. Celowe wykorzystanie kredytu zwiększało możliwości wydatkowe, z czego korzystano zwłaszcza w obliczu konfliktów zbrojnych. Rzeczpospolita przedrozbiorowa z tego narzędzia korzystała, ale w stopniu znikomym (i to tylko przyparta do muru).

Sięganie po kredyt wymagało jednak reformowania dochodów, gdyż zdolność do obsługi zadłużenia gwarantowała uzyskiwanie odpowiednich dochodów podatkowych. Historia Polski w tym obszarze mogłaby posłużyć jako dodatkowy rozdział w świetnej książce „Dlaczego narody przegrywają" ekonomistów Darona Acemoglu i Jamesa Robinsona, którzy analizowali braki instytucjonalne uniemożliwiające rozwój na przestrzeni wieków.

Tematowi długu publicznego i skarbowości poświęcone jest opracowanie Piotra Pilarczyka pt. „Przedrozbiorowa Rzeczpospolita a kwestie długu publicznego", które wydał właśnie Polski Instytut Ekonomiczny. Opinię Stanisława Staszica, że „Polska dopiero w wieku piętnastym. Cała Europa już wiek osiemnasty kończy", można przyłożyć również do ówczesnej polityki fiskalnej.

Rewolucja finansów publicznych ominęła Rzeczpospolitą

Reguły skarbowości Rzeczpospolitej ukształtowane u schyłku XVI w. przez niemal dwa stulecia nie podlegały większym zmianom. W tej sytuacji rodzime rozwiązania stawały się coraz bardziej anachroniczne i Polska nie wzięła udziału w europejskiej rewolucji finansów publicznych.

Przełom średniowiecza i czasów nowożytnych to okres przejścia z państwa opartego na domenie do państwa opartego na podatkach (Fiscal State), czyli takiego, które większość swoich dochodów czerpie z podatków. Tłem tej zmiany jest reorganizacja wojskowości – kończył się czas rycerstwa, zastępowanego przez wojska zaciężne i stałe. A te wymagały ponoszenia permanentnych, ogromnych wydatków przez ówczesne państwa.

Nakładane i podwyższane podatki bezpośrednie zmuszały podatników do zarabiania – żeby je opłacić, trzeba było produkować i sprzedawać na rynku, co było jednym z wielu bodźców sprzyjających narodzinom kapitalizmu. Zwiększające się dochody publiczne pozwalały nie tylko na budowę i powiększanie stałych armii, ale i na wzmocnienie władzy centralnej.

Zwiększający się w Europie fiskalizm sprawił, że dochodów publicznych I Rzeczypospolitej nie da się porównać z tym, co uzyskiwały inne kraje europejskie. Po pierwszych reformach w 1765 r. wszystkie dochody publiczne Rzeczpospolitej wyniosły około 20 mln zł, czyli nieco ponad 0,5 mln funtów. Nawet niewielka Bawaria miała wówczas dwukrotnie większe dochody, nie mówiąc o Francji czy Wielkiej Brytanii, które miały – odpowiednio – ok. 12,5 mln i prawie 10 mln funtów rocznie. Mimo reform kwota opodatkowania przypadająca na głowę mieszkańca, obliczana dla roku 1785, wciąż sytuowała Rzeczpospolitą jako kraj z najniższymi obciążeniami w Europie – można powiedzieć raj podatkowy.

Bez spójności i centralizacji

Mieliśmy też niejednolite rozwiązania podatkowe w poszczególnych częściach Rzeczypospolitej – inaczej było w Koronie, inaczej na Litwie, wiele odmienności zachowały Prusy Królewskie. Później rozwój skarbowości lokalnej prowadził do tego, że w poszczególnych ziemiach i województwach istniały inne obciążenia.

Jeśli dodać do tego słabości poboru dokonywanego przez niezawodową administrację oraz popełniane nadużycia i oszustwa podatkowe, ujawnia się skala trudności, z jakimi I Rzeczpospolita musiała się borykać przy zaopatrywaniu w środki finansowe.

Brak polityki zarządzania długiem

Zaskakujące jest to, że niewydolność finansowa państwa była widoczna nawet w końcu XVI i początkach XVII w., czyli w czasach największej potęgi i wojennych tryumfów Rzeczpospolitej. Jednak dopiero w II połowie XVII w. trudności zostały pogłębione za sprawą rozkładu systemu politycznego i narastającej dysfunkcji Sejmu, który był kluczowym organem regularnie uchwalającym podatki. Podatki stałe mogły zaspokoić tylko niewielką część ponoszonych przez państwo wydatków.

W sytuacji, gdy dochody nie pokrywały wydatków, sejmy były zrywane, zadłużenie powstawało niejako w sposób naturalny. Samo uzależnienie nadzwyczajnych podatków od decyzji Sejmu, w razie pojawienia się nagłych potrzeb związanych z działaniami zbrojnymi, stawiało przed Rzeczpospolitą nie lada wyzwanie. Między zwołaniem i zebraniem się Sejmu, uchwaleniem podatków i ich poborem mijało w najlepszym razie kilka miesięcy. W tym czasie można było próbować pokrywać niedostatek środków za pomocą pożyczek zaciąganych pośród najwyższych dostojników i magnatów.

Natomiast podstawowym zadaniem powoływanych od końca XVI w. – zarówno w Koronie, jak i na Litwie – trybunałów skarbowych było sądzenie osób zalegających z podatkami, czyli dłużników skarbu. W 1717 r. zaległości wobec wojska, obejmujące okres ponad 30 lat, obliczano na 99 mln zł. Taka kwota przekraczała wieloletnie dochody centralne Rzeczypospolitej, wahające się w granicach 3–6 mln zł w lepszych latach, a mniej niż 1 mln zł w gorszych.

Okres stanisławowski to okres przełomowy w zakresie celowego sięgania po pożyczki. Pionierem w ich wykorzystaniu był sam monarcha. Pierwsze pożyczki zaciągał wkrótce po wstąpieniu na tron, zarówno od osób prywatnych, jak i bankierów – zyskiwał środki w Polsce i poza jej granicami. Problem w tym, że nieznane było przeznaczenie wszystkich tych środków, bo monarcha pochodzący z biedniejszego rodu finansował w ten sposób część swojego dworu.

O pożyczce zaczęto myśleć w obliczu konieczności wystawienia 100-tys. armii. Najpierw Sejm zlecił Komisji Skarbu Koronnego zdobycie niezbędnych środków, potem wdrożono odpowiednie podatki. Udało się wówczas pożyczyć 5,6 mln zł od osób prywatnych w kraju. Następnie pożyczono od banków holenderskich blisko 15 mln zł.

W ostatnich latach istnienia Rzeczpospolitej wysokość celowo zaciągniętego zadłużenia przekraczała roczne dochody państwa. Można więc uznać, że zakres wykorzystania długu publicznego był znaczący, jeśli uwzględnimy warunki, w jakich znajdowało się państwo.

Ograniczone horyzonty szlachty, a przez to państwa

Pożyczka państwowa wykraczała poza wyobrażenia znacznej części szlachty. Co nie trudno zrozumieć, bo szlachta domagała się na sejmikach zakazu studiów za granicą, bo ci, co wracali z Zachodu, krytykowali ustrój polityczno-gospodarczy. Pomysł emisji pieniądza papierowego szedł często w parze z ideą powołania podmiotu, który by takie pieniądze emitował. Rzeczpospolita jednak nie zdołała powołać własnego banku centralnego, zaprzepaszczając wszystkie idące z nim korzyści i możliwości – nie tylko emisji banknotów, ale przede wszystkim udzielania przez niego państwu długoterminowych pożyczek. W Szwecji taki bank powstał w 1668 r.

W Rzeczypospolitej brakowało nie tylko banku narodowego, ale też rozwiniętego wewnętrznego rynku kredytowego. Pożyczanie państwu było formą lokaty kapitału nie tylko w Wielkiej Brytanii, ale też w innych europejskich państwach, choćby we Francji, gdzie możni powierzali królowi pieniądze, czy w Niderlandach.