W polskich finansach publicznych łatwo już było

Polska gospodarka mocno odczuwa efekty światowego kryzysu gospodarczego; spada produkcja przemysłowa, zmniejsza się zatrudnienie w przedsiębiorstwach, maleje dynamika wynagrodzeń.

Na podstawie doświadczeń z poprzednich kryzysów można ocenić, że okres spowolnienia gospodarczego w Polsce – z ryzykiem wystąpienia krótkiej recesji – potrwa do 2010 r., z nieznaczną poprawą koniunktury w 2011 r. Na to nakładają się bardzo intensywny cykl wyborczy, wybory samorządowe i prezydenckie w 2010 r. oraz parlamentarne w 2011 r.

Jak wiadomo, lata wyborcze nie sprzyjają reformom, ponieważ politycy się obawiają, że trud reform odczuwany przez obywateli obniży popularność ich partii. Tym razem mamy jednak do czynienia z globalnym, najpoważniejszym od 80 lat kryzysem finansowym, który dotarł do Polski. Odłożenie w czasie niezbędnych reform z powodu nadchodzących wyborów może spowodować, że spowolnienie gospodarcze lub recesja wywołane kryzysem mogą być głębsze i trwać dłużej.

Z przyjemnością przyjęliśmy zaproszenie redakcji „Rzeczpospolitej” do sztabu antykryzysowego, który w cyklu miesięcznym będzie oceniał stan polskiej gospodarki, wskazywał dylematy polityki gospodarczej i przedstawiał możliwe opcje działania. Przez najbliższe kilka miesięcy nasza agenda będzie obejmowała między innymi: reformy strukturalne, ożywienie akcji kredytowej, poprawę jakości zarządzania strategicznego w sektorze publicznym, prywatyzację, strategię zarządzania długiem publicznym czy rynek pracy. Dziś zajmujemy się sprawą najpilniejszą, czyli analizą sytuacji w sektorze finansów publicznych i propozycjami działań.

[srodtytul]W 2010 r. nie będzie wcale łatwiej[/srodtytul]

W środowisku ekonomicznym charakteryzującym się ponadprzeciętną niepewnością prognozowanie podstawowych wskaźników gospodarczych obarczone jest znacznym ryzykiem poważnego błędu. Uważamy jednak, że sytuacja finansów publicznych, determinująca w najbliższych dwóch latach kształt polityki gospodarczej, będzie bardzo trudna, bez względu na to, czy dynamika produktu krajowego brutto spadnie poniżej zera, czy lekko powyżej zera wzrośnie.

W wyniku globalnej dekoniunktury i ujemnej dynamiki popytu krajowego potencjalne ubytki w dochodach krajowych w 2009 r. prawdopodobnie przekroczą 40 mld zł. Jeśli chodzi o rok 2010, to prognozowane przez rząd tempo wzrostu PKB (0,5 proc.), nawet po uwzględnieniu korzystnego dla budżetu przesunięcia w dekompozycji PKB z eksportu netto na popyt krajowy, umożliwi co najwyżej utrzymanie nominalnych dochodów krajowych na poziomie zbliżonym do tegorocznego wykonania (nie więcej niż 230 – 235 mld zł).

[wyimek]W krótkim okresie rząd ma trzy możliwe kierunki działania: obniżanie wydatków, podnoszenie podatków lub zwiększenie deficytu, oraz kombinacja wszystkich trzech[/wyimek]

Ponadto nadal koszty współfinansowania i składki unijnej będą utrzymywały niezbilansowanie części unijnej budżetu. O ile w 2009 r. poprzez zamianę zaliczek z Unii Europejskiej na złote niezbilansowanie może się zmniejszyć nawet do poniżej 10 mld zł, to całkiem prawdopodobne jest, iż różnica pomiędzy dochodami i wydatkami może w następnym roku ponownie przekroczyć 20 mld zł (wielkość podobną do osiągniętej w 2008 r.).

Przy określonych założeniach dotyczących dynamiki i struktury produktu krajowego brutto, inflacji, funduszu płac i zatrudnienia, jesteśmy już dziś w stanie wstępnie oszacować różnicę między możliwymi do osiągnięcia w przyszłym roku dochodami krajowymi i dającymi się już dziś skwantyfikować rosnącymi wydatkami zdeterminowanymi (indeksacja, waloryzacja świadczeń, dotacje do Funduszu Ubezpieczeń Społecznych i Kasy Rolniczego Ubezpieczenia Społecznego, podjęte zobowiązania wobec nauczycieli, składka do Unii Europejskiej).

Otóż przy 0,5-proc. wzroście PKB różnica między dochodami krajowymi i wydatkami państwa, wobec wykonania w tym roku, rośnie o kolejne 15 – 17 mld zł. Jest więc bardzo prawdopodobne, że bez działań zapobiegawczych deficyt całego sektora finansów publicznych byłby zbliżony do szacunków zaprezentowanych przez Komisję Europejską, osiągając w przyszłym roku 6 – 7 proc. PKB.

[srodtytul]Sytuacja jest poważna[/srodtytul]

Przy niezmienionym sposobie finansowania oznaczałoby to również przekroczenie maksymalnej dopuszczalnej w konstytucji relacji długu publicznego do PKB w wysokości 60 proc., szczególnie gdyby złoty pozostał słaby w latach 2010 – 2011. To z kolei wymagałoby dramatycznych podwyżek podatków i cięcia wydatków, bo po przekroczeniu tego progu zadłużenia konstytucja nakłada na rząd obowiązek przygotowania zbilansowanego budżetu.

Łatwo zgadnąć, że w takim scenariuszu nie udałoby się w budżecie zagwarantować środków na współfinansowanie transferów unijnych i duża część środków zostałaby niewykorzystana. Gdyby parlament zdecydował o zmianie konstytucji i usunięciu zapisu o 60 proc., to wówczas prawdopodobnie wiarygodność kredytowa Polski uległaby obniżeniu i – być może znacząco – wzrosłoby oprocentowanie polskiego zadłużenia, potęgując problemy w finansach publicznych. Jak widać, sytuacja jest poważna i wymaga podjęcia zdecydowanych działań, zwyczajowe zamiatanie problemu pod dywan nie wystarczy.

Co więcej, przy naszym bardzo niekorzystnym na tle innych państw Unii Europejskiej współczynniku elastyczności deficytu względem tempa wzrostu gospodarczego (silny wzrost deficytu przy relatywnie niewielkim spowolnieniu gospodarczym) nie da się w ciągu jednego roku pokonać negatywnego wpływu dekoniunktury na finanse publiczne. Problemem pozostają więc nie tylko lata 2009 – 2010, ale również – z uwagi na odłożone skutki indeksacji i waloryzacji – rok 2011.

W długim okresie nie da się uzdrowić sytuacji w sektorze finansów publicznych bez podjęcia reform strukturalnych. W krótkim okresie rząd ma trzy możliwe kierunki działania: obniżanie wydatków, podnoszenie podatków lub zwiększenie deficytu oraz kombinacja wszystkich trzech.

Wzrost deficytu budżetowego finansowany emisją bonów i obligacji niesie ze sobą zagrożenie opisane powyżej, znaczący wzrost podatków w spowalniającej gospodarce z pewnością pogłębi i wydłuży okres dekoniunktury. Spróbujmy zatem przeanalizować inne, mniej groźne dla gospodarki opcje działania.

[srodtytul]Nie obejdzie się bez zmian w prawie[/srodtytul]

Trwałe i – co ważniejsze – istotne ograniczenie wydatków zdeterminowanych wymaga zmian ustawowych i przejścia przez pełen cykl legislacyjny.

Naszym zdaniem takie propozycje powinny być bezwzględnie przygotowane przez rząd i przedłożone parlamentowi. Po stronie dochodowej przeliczenie skutków podniesienia podatków pośrednich, podwyżki składki rentowej, zdrowotnej, a następnie przedłożenie tych wyników do decyzji politykom również musi być wykonane.

Dotyczy to przede wszystkim planowanych dochodów podatkowych w latach 2010 – 2011. Podwyżki podatków nie są jednak dobre ani dla gospodarki, ani dla popularności polityków. Dlatego przy cyklu politycznym obejmującym wybory prezydenckie i parlamentarne w dwóch najbliższych latach podwyżki podatków wydają się mało prawdopodobne.

Co w takim razie można zrobić dla zapobieżenia załamaniu finansów publicznych w latach 2009 – 2011? Z jednej strony można zwiększyć dochody niepodatkowe – przede wszystkim dywidendy ze spółek kontrolowanych przez Skarb Państwa, a także, jak to jest proponowane w nowelizacji budżetu, zwiększyć tzw. dochody unijne (poprzez zamianę zaliczek otrzymanych z Unii Europejskiej na złote). Z drugiej – zmienić strukturę finansowania deficytu. Ta pierwsza operacja poprawi wynik budżetu w roku 2009. Nie da się jej jednak powtórzyć w latach 2010 – 2011. Zmiana struktury finansowania dotyczyć zaś może przede wszystkim lat 2010 – 2011.

Zdecydowanie przestrzegamy rząd przed sięgnięciem po niestandardowe metody pozyskania znaczących dochodów niepodatkowych z wpłat NBP. Musiałoby się to bowiem łączyć z przekreśleniem międzynarodowych standardów rachunkowości i byłyby sprzeczne z zaleceniami niezależnych audytorów zalecających bankowi centralnemu tworzenie rezerw na ryzyko kursowe.

Dochody z tytułu dywidendy mogą przekraczać planowane na ten rok 3,4 mld zł o 2 – 10 mld zł. Przy czym osiągnięcie górnej granicy byłoby możliwe, gdyby rząd zdecydował się sięgnąć po pieniądze spółek Skarbu Państwa, które w ostatnich latach odkładały zyski na kapitał zapasowy. Taka operacja jest prawnie i technicznie wykonalna. Spółki Skarbu Państwa nie trzymają oczywiście gotówki. Większość z nich nadwyżki ulokowała w rządowych obligacjach.

Ich akcjonariuszami są również często podmioty zagraniczne. Żeby nie zniszczyć rynku obligacji, operacja pobierania dywidendy z poprzednich okresów rozliczeniowych musiałaby być przeprowadzona z wykorzysta- niem kredytu zaciągany przez spółki zobowiązane do jej wypłaty uchwałami walnych zgromadzeń.

Trzeba też ocenić wpływ wypłaty dywidend na rynek walutowy i jeżeli będzie taka potrzeba, podjąć odpowiednie działania. Spółki mogą próbować zwiększyć kapitały w drodze emisji z prawem poboru. Dla Skarbu Państwa objęcie takich udziałów nie jest wydatkiem, lecz finansowaniem. Jest więc obojętne z punktu widzenia deficytu, choć zwiększa dług publiczny.

[srodtytul]Potrzebna strategia na lata 2010 – 2011[/srodtytul]

Rok 2010 będzie czwartym rokiem Perspektywy Finansowej 2007 – 2013 i trudno będzie zwiększyć dochody budżetu poprzez zamianę zaliczek z Unii Europejskiej na złote. Zwracamy jednak uwagę, że im niższy w wyniku operacji jednorazowych będzie tegoroczny deficyt, tym trudniej bez zasadniczej reformy strony wydatkowej będzie zmniejszyć go w latach 2010 – 2011. A tego oczekiwać od nas będzie Komisja Europejska.

Rząd ma znacznie większe pole manewru niż w przypadku deficytu po stronie finansowania w latach 2010 – 2011. Według wyceny na 1 czerwca tego roku wartość rynkowa udziałów Skarbu Państwa w spółkach notowanych na Giełdzie Papierów Wartościowych w Warszawie przekraczała 45,8 mld zł.

Zważywszy na wspomniane wcześniej uwarunkowania ograniczające pole manewru zarówno po stronie wydatkowej, jak dochodowej, rząd mógłby ewentualnie pogodzić się ze znaczącym zwiększeniem deficytu w latach 2009 – 2010, proponując równocześnie agresywny program dwuletniej prywatyzacji i sprzedaży niepracujących aktywów państwowych. Program o wartości niemniejszej niż 35 mld zł.

Zamiast na „ratunkowym” ograniczaniu deficytu, rząd skupić się powinien na sprzedaży niepracujących aktywów i ograniczeniu udziału Skarbu Państwa w spółkach notowanych na giełdzie. Pomimo większego deficytu mniejsze będą wówczas potrzeby pożyczkowe i ograniczy się przyrost długu publicznego. Zwiększy się też efektywność gospodarki w dłuższym okresie poprzez zmianę formy własności.

Proste przeliczenie liczby punktów z WIG20, przypadających w ostatnich latach na każdy milion złotych zysku spółek z indeksu (odpowiednik wskaźnika P/E), dowodzi przy tym, że czekanie na „lepsze warunki rynkowe” ma bardzo wątłe merytoryczne podstawy. Wartość tak policzonego wskaźnika ceny do zysku jest bowiem w ostatnich latach bardzo stabilna.