Podatkowy rachunek sumienia

Mam nadzieję, że interesujący artykuł prof. Elżbiety Mączyńskiej „Podatkowa bańka – wstańka” („Eko+” z 20 sierpnia) rozpocznie wreszcie poważną debatę publiczną o systemie podatkowym.

Trzeba zauważyć, że w ciągu ostatnich dwudziestu lat, mimo bezprecedensowego postępu wiedzy i rozwoju krajowego piśmiennictwa na ten temat, brak było badań interdyscyplinarnych oraz dyskusji, która mogłaby służyć sformułowaniu podstawowych diagnoz stanu rzeczy oraz ocen o obiektywnym charakterze.

W przestrzeni publicznej wymianę myśli oraz krytykę zastąpiła wulgata, nie tylko kształtująca świadomość polityków i demoralizująca obywateli, ale i uniemożliwiająca faktycznie jakiekolwiek procesy racjonalizacji czy naprawy systemu. Bez jego badań i publicznej krytyki ich wyników zapomnijmy o wyjściu z obecnego dołka, który można zmierzyć zarówno miliardowymi kwotami deficytu, jak i skalą pogłębiającej się niemocy.

Większości polityków dotknęła „impotencja podatkowa”. Sami się tej choroby raczej nie pozbędą, bo pogodzili się z tym stanem i jest on wygodny i (pozornie) bezpieczny.

[srodtytul]To nie takie proste[/srodtytul]

Choć z większością tez autorki się zgadzam, niektóre jej poglądy wymagają polemiki. Zacznę od tezy utożsamiającej podatki z prawodawstwem zakładającej występowanie zależności: proste ustawy

– prosta praktyka organów podatkowych – tani koszt obsługi rozliczeń

– zadowolenie podatników, którzy nie będą musieli korzystać ze zbędnych usług („huba podatkowa”).

Jest to teza z istoty błędna i to co najmniej w kilku płaszczyznach. Współcześnie we wszystkich krajach europejskich (i nie tylko) istnieją równolegle i mają się dobrze co najmniej cztery modele tego, co nazywamy najczęściej systemem podatkowym. Są to:

? model stworzony przez prawodawcę, który formalnie można poznać poprzez analizę treści ustaw, dyrektyw, rozporządzeń wspólnotowych i innych aktów normatywnych,

? model kształtowany przez działalność interpretacyjną organów administracji rządowej i samorządowej – nieporównanie większy, charakteryzujący się decentralizacją decyzyjną (na marginesie pragnę tylko poinformować, że interpretacje rządowe na temat VAT liczą w Polsce nie 1000 stron, lecz ponad 120 000 stron),

? model tworzony przez sądownictwo krajowe i zagraniczne – już prawie dorównujący w swoich rozmiarach temu drugiemu i oczywiście nieporównywalnie większy od dorobku ustawodawcy,

? model ukształtowany przez niezależne piśmiennictwo interpretacyjne (krajowe i międzynarodowe), który w swoich rozmiarach bije już wszystkie pozostałe razem wzięte.

Teoretycznie model pierwszy powinien mieć dominujące znaczenie i kształtować pozostałe trzy. Jest jednak inaczej. Wszystkie modele pogłębiają swoją autonomię i pozostają w ideowym konflikcie, zgodnie zresztą z istotą trójpodziału władzy oraz podziału na rządzących i rządzonych. Badania potwierdzają (nie tylko u nas) tezy, że:

? dla podatników (większości) nie pozostających na tym tle w konflikcie z władzą wykonawczą najistotniejsze znaczenie ma model drugi; coraz rzadziej stosuje się tu bezpośrednio przepisy prawa (model pierwszy), których nawet się nie czyta; najważniejsze są interpretacje urzędowe liczone już w setkach tysięcy (tak!),

? dla podatników będących w sporze z władzą (tak jawnym, jak i potencjalnym) podstawowego znaczenia zaczyna nabierać model trzeci i czwarty; dla prawodawcy najistotniejsze znaczenie ma stan zastany wynikający z modelu pierwszego; wyjątkowo sięga on do modelu trzeciego – pozostałych nie zna i z reguły znać nie chce, chyba że z nimi walczy,

? dla organów administracji rządowej i samorządowej ważniejszy jest model drugi, czyli to, co dotąd ukształtowała doktryna urzędowa, i model pierwszy, choć jest on traktowany z dużym dystansem,

? sądy żyją w swoim świecie judykatury (model trzeci), są w opozycji wobec modelu drugiego i samych siebie oraz z dużym dystansem traktują model pierwszy, sięgając wybiórczo do czwartego,

? model czwarty, powstały głównie poprzez krytykę pozostałych, ma coraz większy, choć wciąż niedominujący, wpływ na tzw. coraz większą nieupublicznioną praktykę podatkową, istniejącą dzięki ograniczonym możliwościom kontrolnym władzy publicznej.

Najważniejsze, że tylko model pierwszy może ktoś skutecznie „uchylić” lub „zmienić” w sposób władczy. Pozostałe są niezniszczalne: nikt nie może ich znieść lub wyeliminować z życia, chyba że dokonają autodestrukcji. Co to oznacza? Teza, że poprzez „proste ustawy” można coś tu zmienić, jest nieprawdziwa.

Wręcz odwrotnie: krótkie i siłą rzeczy ogólne przepisy zostawiają zawsze pole do działalności interpretacyjnej władzy wykonawczej i judykatury, która wtedy ma pełnię władzy. Przecież skomplikowane, ale przy tym precyzyjne przepisy mają przede wszystkim funkcje gwarancyjne, chroniąc obywateli przed nadużyciem władzy przez stosujących prawo. Oczywiście skomplikowane przepisy wcale nie muszą być precyzyjne i to właśnie jedna z chorób współczesnych systemów podatkowych.

Mając do wyboru skomplikowane, lecz precyzyjne prawo albo omnipotencję władzy urzędniczo-sądowej, obiektywnie należy się opowiedzieć za tym pierwszym, bo ogranicza pole do korupcji, patologii rządzenia, a przede wszystkim chroni podatników przed nadużyciem władzy.

[srodtytul]Rozhasani podatnicy[/srodtytul]

Drugą tezą wymagającą polemiki jest pogląd przypisujący ogółowi podatników jednolite i jednoznaczne postawy, np. afirmujące prostotę systemu, a zwłaszcza jednolitość stawek podatkowych.

Teza ta nie znajduje potwierdzenia zarówno w badaniach, jak i doświadczeniach praktyki. Błąd wynika z założenia, że płatnicy każdego podatku stanowią grupę prezentującą zbliżone postawy. Każdą zbiorowość, którą łączy to, że są podatnikami danego podatku, trzeba podzielić na co najmniej cztery grupy:

? konstruktywną, zainteresowaną niekonfliktowym rozliczaniem podatków i maksymalnym ograniczeniem kontaktu z władzą wykonawczą („lojaliści”),

? agresywną, poszukującą możliwości unikania płacenia podatków przy wykorzystaniu jednak istniejących możliwości prawnych lub co najwyżej ich „falandyzacji” („harcownicy”),

? z pogranicza między zachowaniem legalnym a szarą strefą, która dzieli swoją działalność na opodatkowaną i nieopodatkowaną, licząc (z reguły zasadnie) na słabość władzy publicznej i brak transparentności ich zachowań („oportuniści”),

? zakładającą z góry lekceważenie obowiązków podatkowych, którą podatki nieprzesadnie interesują, tworząca ewentualnie pozory legalizmu („nihiliści”).

Pewne jest tylko jedno: wszystkie powyższe postawy występują równolegle, a – jak dotąd – nie wiemy dokładnie, która w danym podatku ma charakter dominujący, a która marginalny. Optymistyczna poprawność każe nam twierdzić, że największą część podatników stanowią „lojaliści” oraz co najmniej „harcownicy”, choć w przypadku podatków dochodowych (poza dochodem z pracy, rent i emerytur) największą grupę stanowią już „oportuniści” i „nihiliści”.

Każda z tych grup prezentuje inne postawy wobec systemu podatkowego i uwypukla inne jego cechy. Brak powtarzanych badań empirycznych nie pozwala na formułowanie jednoznacznych wniosków, choć mogę się pokusić o chyba bezsporną obserwację: żadna z tych grup nie oczekuje „krótkich” i „prostych” ustaw, bo dają zbyt dużo władzy tym organom, które będą je stosować.

Wręcz odwrotnie: skomplikowane przepisy, mętne i wielobarwne interpretacje oraz sprzeczne orzecznictwo w połączeniu z opieszałością władzy wykonawczej i sądowniczej jest stanem znacznie bardziej pożądanym, bo pozwala „zalegalizować” prawie każde działanie.