Cezary Albrecht: 1800 MHz. Drożdże na szybszy rozwój gospodarki czy zakalec?

Prezes UKE

oraz decydenci nadający kształt polityce rynku telekomunikacyjnego stają przed bardzo ważnym, pozornie trudnym, wyborem. Czy postawić na dynamiczny i konkurencyjny rozwój nowoczesnej infrastruktury, który w długoterminowej perspektywie przyniesie potężne korzyści dla klientów oraz dla całej gospodarki (która, jak wiemy, w coraz większym stopniu jest uzależniona od internetu)? Czy też przyjąć postawę konserwatywną i próbować wracać do pomysłów, które - w moim odczuciu - przypominają rozwiązania już testowane w poprzednich przetargach na częstotliwości? Ich efektem był brak nowej infrastruktury telekomunikacyjnej, uszczuplenie dochodów budżetu państwa i strata wielu lat rozwoju rynku.

Mówiliśmy wielokrotnie, że takie właśnie mogą być efekty przyjęcia błędnych celów i założeń przed przetargami. I dotychczas za każdym razem tak się – niestety - działo. Oprócz kancelarii prawnych, działających niespodziewanie jako przedsiębiorstwa telekomunikacyjne, stracili na tym wszyscy. W tym również klienci, którzy nie otrzymali w deklarowanych terminach usług obiecywanych przez nowych „operatorów".

Dodatkowym, negatywnym efektem tego rodzaju polityki regulacyjnej było skoncentrowanie dużej ilości zasobów częstotliwości (prawie 50 proc. wszystkich najważniejszych pasm częstotliwości obecnie używanych przez operatorów w Polsce) w rękach jednej grupy kapitałowej. Tym samym ograniczenie możliwości konkurowania w oparciu o zasoby częstotliwości w obszarze szybkiego, mobilnego internetu.

Przypominając te zagadnienia nie mam satysfakcji, że przewidywaliśmy taki przebieg wypadków. Przywołuję te wydarzenia, aby uświadomić jeszcze raz wszystkim interesariuszom po stronie rządu i administracji państwowej, że kolejny przetarg oparty na podobnych zasadach przyniesie korzyści tylko inwestorom finansowym szukającym szybkiego zysku i z całą pewnością zakończy się kolejną porażką dla społeczeństwa cyfrowego.

Dlaczego teraz poruszam ponownie ten temat? Otóż w moim odczuciu obecnie dyskutowane koncepcje zbliżającego się przetargu na 1800 MHz wydają się ponownie zmierzać w bardzo niepokojącym kierunku. Jego efektem może być - tak jak poprzednio - przydzielenie częstotliwości dla podmiotów, które nie będą w stanie zrealizować deklarowanych inwestycji telekomunikacyjnych.

Co więcej, nie znikły koncepcje „szczególnego" premiowania wybranych podmiotów w połączeniu z możliwością otrzymania bardzo cennych częstotliwości za jedynie część ich wartości rynkowej – a to oczywiście uszczupli wpływy do budżetu państwa. Mówimy tu o niebagatelnych kwotach sięgających setek milionów złotych. Minister Jacek Rostowski zapewne jakieś założenia w tym zakresie już poczynił.

Tymczasem może się okazać, że jego resort przeszacował wpływy z tego tytułu i drogo zapłaci za rozdawanie pasma wybranym operatorom. Tylko dlatego, że rzekomo są słabi, mniejsi, choć wcześniej mogli liczyć na preferencje w przetargach tylko przespali swoją szansę. Wizja ministra Michała Boniego o „cyfrowym impecie", jako podstawie dynamicznego rozwoju naszej gospodarki, pozostanie marzeniem, jeżeli w zamian za przyznane poniżej kosztów zasoby radiowe zwycięzcy nie zobowiążą się do rozbudowy infrastruktury w całym kraju. Będziemy mieli tylko uroczyste „obiecanki cacanki".

Chciałbym zwrócić uwagę na kilka, moim zdaniem, bardzo istotnych zagadnień związanych z nadchodzącym przetargiem.

1. Czy akceptujemy wizję wolniejszego rozwoju gospodarczego kosztem preferowania wybranych przedsiębiorców telekomunikacyjnych?

Niewłaściwie ukształtowane warunki przetargu mogą doprowadzić do całkowicie nieefektywnej dystrybucji zasobów częstotliwości i utrwalenia quasi-monopolu w zakresie możliwości świadczenia usług szybkiego mobilnego internetu. Taką pozycję ma obecnie – wskutek zeszłorocznej decyzji Prezesa Urzędu Ochrony Konkurencji i Konsumentów – grupa kapitałowa Zygmunta Solorza-Żaka. Pozostające wolne pasmo nie wystarczy już, aby zrównoważyć powstałą przewagę. Do sprzedania dla całego rynku pozostało już tylko pięć bloków po 5 MHz wolnego pasma z zakresu częstotliwości 1800 MHz, podczas gdy obecnie ciągły blok 20 MHz jest użytkowany przez jedną grupę kapitałową. Każda próba „wyrównania" powstałego zaburzenia konkurencji zakończy się utrwaleniem dominującej pozycji spółek grupy NFI Midas. Ironicznie ujmując, aby zapewnić na lata tej grupie kapitałowej brak jakiekolwiek skutecznej konkurencji, wystarczy rozdrobnić pozostające pasmo tak, aby nikt nie miał możliwości świadczenia usług na podobnym bloku częstotliwości.

W tym kierunku idą – najwyraźniej bez ironii - interpretacje rzeczywistości przedstawione przez UOKiK, czyli urząd powołany do... ochrony konkurencji. Przewrotne, prawda? Można tak to zostawić, ale bez silnej efektywnej konkurencji szybki, mobilny internet nie stanie się powszechny. Więc urząd nie powinien pozytywnie oceniać graczy starających się o pozostałe pasmo, jeżeli nie mają realnej szansy własnymi siłami wykreować przeciwwagę powstałego monopolu. Powinien pozytywnie oceniać tych, którzy mogą potencjalnie stworzyć największą konkurencję

2. Czy stać nas na „rozdawnictwo" cennego pasma za część jego rzeczywistej wartości rynkowej?

Sposób ukształtowania kryteriów oceny w przetargu może stwarzać warunki dla wybranych podmiotów do pozyskania zasobów częstotliwości za niewielką cenę. Znacznie poniżej rzeczywistej wartości rynkowej. To w oczywisty sposób może przełożyć się na znaczne obniżenie dochodów budżetu państwa. Moim zdaniem jest to sprzeczne z jego interesem, ponadto może prowadzić do późniejszych spekulacji cennymi zasobami częstotliwości i realizacją zysków z przetargu (renty regulacyjnej) dla niektórych beneficjentów. W okresie globalnej recesji nastał czas na realną wycenę zasobów przez rynek, a nie oferowanie państwowych subwencji wybranym przedsiębiorcom.

3. Czy możemy sobie pozwolić na luki w warunkach przetargowych, które będą skłaniały do nadużyć?

Wszyscy wiemy, że najlepsze nawet koncepcje przetargu mogą nie zostać zrealizowane wskutek zaistnienia zjawisk, które spowodują wypaczenie intencji większości uczestników przetargu. Dlatego tak ważne jest ich uprzednie przewidywanie i nie dopuszczenie do ewentualnych luk w dokumentacji przetargowej, które mogą temu posłużyć.

Konkretniej mówiąc, przetarg nie przewidujący skutecznych mechanizmów zabezpieczających (na przykład dobrowolnych gwarancji bankowych za oferowaną cenę i zobowiązania inwestycyjne) zakończy się, jak amen w pacierzu, wypaczeniami i manipulacją całego przedsięwzięcia. Algorytm przetargu nie może pozwalać, aby z motywów czysto taktycznych można było startować - oferując astronomiczną cenę – tylko, by zdegradować punktację pozostałych rzetelnych ofert. Takiemu zaburzaniu procedury da się skutecznie zapobiec lepszą oceną ofert, których wiarygodność poparta jest zastawem przepadającym w przypadku wycofywania się z przetargu, czyli nie uiszczenia hojnie deklarowanej kwoty. Tylko wtedy, jeżeli wycofanie będzie finansowo bolesne, uda się odsiać manipulatorów i spekulantów od grona poważnych oferentów.

Moim zdaniem zapobieżenie takim ryzykom jest konieczne i leży w interesie wszystkich, tj. państwa – jako właściciela i zarządzającego zasobami częstotliwości oraz bezpośredniego beneficjenta z tytułu opłat, operatorów telekomunikacyjnych – jako dysponentów częstotliwości oraz wszystkich klientów, którzy chcieliby mieć możliwość szybkiego skorzystania i wyboru spośród konkurencyjnych ofert mobilnego internetu. Jeżeli ktoś sądzi, że takie zabezpieczenia mogłyby być nielegalne, wówczas należałoby rozważyć, czy nie lepiej poczekać na nowe prawo telekomunikacyjne i na jego podstawie przeprowadzić całkiem bezpiecznie aukcję – model dystrybucji pasma odporny na tego typu manipulacje. Efekt ujemny takiego rozwiązania, to opóźnienie konkurencji o przynajmniej pół roku.

Mam głębokie przekonanie, że poruszone kwestie i wskazane ryzyka zostaną wzięte pod uwagę w toku finalizacji prac nad dokumentacją przetargową tak, aby skorzystał na tym: budżet państwa zyskując wpływy z realnej wyceny zasobów; rynek, dzięki pojawieniu się silnej konkurencji w obszarze szybkiego mobilnego internetu oraz klienci, którzy zyskają większy i lepszy dostęp do szybkiego mobilnego internetu.

Cezary Albrecht,

dyrektor Biura Strategii i Spraw Regulacyjnych Polskiej Telefonii Cyfrowej