Jak podejmuje się decyzje o stopach procentowych

Stopy procentowe to podstawowy instrument, za pomocą którego banki centralne wpływają na sytuację w gospodarce (pisaliśmy o tym obszernie tydzień temu). Ale kto i w jaki sposób podejmuje decyzje w sprawie wysokości stóp procentowych?

W Polsce w latach 90. odpowiadał za to osobiście prezes Narodowego Banku Polskiego. Formalnie decyzje były podejmowane jednoosobowo. W praktyce prezes korzystał z materiałów przygotowywanych przez departamenty analityczne banku centralnego. Na samą decyzję poważny wpływ mieli członkowie zarządu NBP. Ostatecznie jednak to sam szef banku centralnego wyznaczał poziom stóp procentowych.

Sytuacja zmieniła się w 1998 roku. Rok wcześniej uchwalona została nowa konstytucja, która w istotny sposób wpłynęła na funkcjonowanie banku centralnego w naszym kraju. Zgodnie z nią:

? Podstawowym celem działania banku centralnego jest stabilność cen. Bank centralny może wspierać rząd w staraniach dotyczących wzrostu koniunktury, ale tylko wtedy, gdy nie zagraża to głównemu celowi NBP.

? Bank centralny nie może finansować deficytu budżetowego.

? Oprócz prezesa i zarządu NBP wprowadzono nowy organ – Radę Polityki Pieniężnej.

To właśnie na Radzie Polityki Pieniężnej spoczęła odpowiedzialność za ustalanie wysokości stóp procentowych. Od wejścia w życie nowej ustawy o NBP zarząd banku centralnego miał tylko zajmować się bieżącą realizacją decyzji RPP (Rada określa poziom stóp oficjalnych; o tym, na ile efektywnie będą się one przekładały na wysokość krótkoterminowych rynkowych stóp procentowych, decydują operacje otwartego rynku oraz system uśrednionej rezerwy obowiązkowej, za co operacyjnie odpowiada już zarząd banku centralnego).

[srodtytul]Związek z celem[/srodtytul]

Końcówka lat 90., kiedy decydowano o kształcie organizacji Narodowego Banku Polskiego, to okres, w którym na świecie mocno zyskiwało na popularności powoływanie kolegialnych organów decydujących o poziomie oficjalnych stóp procentowych banku centralnego. Na kilka miesięcy przed utworzeniem naszej Rady Polityki Pieniężnej podobny organ został powołany np. w Wielkiej Brytanii (MPC – Monetary Policy Committee). Podobną funkcję w Stanach Zjednoczonych pełni Federalny Komitet Otwartego Rynku (FOMC – Federal Open Market Committee).

Skąd ówczesna zmiana sposobu podejmowania decyzji w bankach centralnych? Wiąże się ona z wprowadzaniem tzw. bezpośredniego celu inflacyjnego. Wcześniej banki centralne skupiały się często na kontrolowaniu skali emisji pieniądza w gospodarce. Pod uwagę brano np. szybkość, z jaką zwiększa się podaż pieniądza. Od lat 90. takie podejście było stopniowo wypierane przez cele inflacyjne. Pierwszym krajem, w którym zdecydowano się oprzeć politykę pieniężną na zasadzie celu inflacyjnego, była w 1990 r. Nowa Zelandia.

Strategia celu inflacyjnego oznacza, że bank centralny chce utrzymać inflację na pewnym z góry założonym poziomie. Dopuszczana inflacja jest zazwyczaj niewielka (Europejski Bank Centralny określa swój cel jako „nie więcej niż, ale w pobliżu 2 proc.”, w Wielkiej Brytanii jest to dokładnie poziom 2 proc., w naszym kraju od 2003 r. obowiązuje cel na poziomie 2,5 proc. – RPP dopuszcza odchylenia od celu o 1 pkt proc. w górę i w dół).

Określenie celu inflacyjnego wiąże się z koniecznością wypracowania takiego modelu funkcjonowania banku centralnego, który zwiększa prawdopodobieństwo realizacji celu. Dlaczego decyzje grupy osób miałyby być lepsze niż jednej – szefa banku centralnego? Ekonomiści uzasadniają to tak, że jednoosobowe decydowanie wiąże się z poważnymi ograniczeniami: nawet najlepszy specjalista często nie jest w stanie uchronić się przed jednostronnym spojrzeniem na gospodarkę czy dopasowywaniem decyzji do z góry przyjętej tezy; na decyzje jednej osoby duży wpływ mają jej osobiste poglądy.

Chociaż konsultacje prowadzone przez szefa banku np. z zarządem (w modelu, jaki obowiązywał w Polsce do 1998 roku) mogą nieco złagodzić te ograniczenia, to generalnie kolegialne podejmowanie decyzji jest uznawane za lepsze rozwiązanie. Poszczególni członkowie organów decydujących o wysokości stóp procentowych mają nieco inne wykształcenie i doświadczenie – dzięki temu patrzą na problem z nieco innej perspektywy. W czasie dyskusji przed podjęciem decyzji na temat wysokości stóp procentowych wymieniają się poglądami, biorą pod uwagę różne aspekty sytuacji gospodarczej, są w stanie skorygować ewentualne błędy w myśleniu poszczególnych osób. W efekcie – decyzja powinna być bardziej wyważona i trafniejsza.

Wprowadzenie kolegialności ma również uzasadnienie polityczne. Decyzje o stopach procentowych są na tyle ważne dla całej gospodarki, że łatwiej uzasadnić oddanie ich grupie niż tylko jednej osobie. Zapewnienie, że ta grupa będzie wyłaniana przez organy władzy powołane w drodze wyborów powszechnych (jak jest u nas) daje jej mocniejszą legitymację do podejmowania decyzji.

Jak pisał kilka lat temu znany ekonomista Alan Blinder: „W wielu krajach, zmiana w kierunku komitetów (polityki pieniężnej – red.) szła ręka w rękę z rozprzestrzenianiem się niezależności banku centralnego. Gdy bank centralny wykonywał tylko rozkazy rządu, nie było powodu, aby na drugim końcu telefonu był cały komitet. Prezes banku centralnego wystarczał, co także ograniczało wysokość rachunku za telefon. Ale gdy banki centralne w kolejnych krajach zyskiwały niezależność, wybór między jednostką a komitetem nabrał znaczenia – zarówno w teorii, jak i w praktyce”.

[srodtytul]Wspólna decyzja[/srodtytul]

Nasza RPP, chociaż również jest realizacją zasady kolegialności, nie jest kalką podobnych organów w innych krajach. W Polsce RPP składa się z dziesięciu członków: prezesa Narodowego Banku Polskiego (powoływanego przez prezydenta za zgodą Sejmu) i dziewięciu członków (po trzech wybierają prezydent, Sejm i Senat). Zgodnie z ustawą o NBP członkami RPP powinni być „specjaliści z zakresu finansów”. Kadencja członka RPP trwa sześć lat. Ta sama osoba nie może być wybrana na kolejną kadencję. Zgodnie z przepisami, członkowie rady nie mogą się zajmować w trakcie kadencji inną działalnością zarobkową – z wyjątkiem pracy naukowej. Nie mogą być również członkami partii politycznych. Te ograniczenia mają zapewnić im niezależność w podejmowaniu decyzji dotyczących głównie wysokości stóp procentowych.

Dwa najbardziej znane przykłady kolegialnych decyzji w bankowości centralnej na świecie dotyczą Stanów Zjednoczonych i strefy euro (a przed nią – Niemiec). Amerykański FOMC składa się z 12 członków – siedmiu z Rady Gubernatorów Systemu Rezerwy Federalnej oraz pięciu prezesów regionalnych federalnych banków rezerw. Członkowie Rady Gubernatorów są wybierani przez prezydenta USA (i zatwierdzani przez Senat – wyższą izbę amerykańskiego Kongresu). Natomiast prezesi regionalnych banków rezerw są wybierani przez ich zarządy. Z kolei Rada Prezesów EBC – ciało, które decyduje o kształcie polityki pieniężnej w strefie euro – składa się z sześciu członków zarządu oraz prezesów banków centralnych poszczególnych krajów eurolandu.

Jak widać, główna różnica między naszą RPP a podobnymi ciałami w USA i strefie euro polega na tym, że w Polsce tylko prezes NBP – czyli przewodniczący rady – z racji funkcji musi na bieżąco zajmować się sprawami banku centralnego. Pozostali członkowie polskiej rady mają pod tym względem dużo więcej swobody.

Jak wyglądają posiedzenia komitetów podejmujących decyzje o stopach procentowych? Ich członkowie najczęściej jeszcze przed spotkaniem mogą się zapoznać z materiałami analitycznymi przygotowywanymi w banku centralnym, które przedstawiają sytuację danej gospodarki. Na początku posiedzenia ma zwykle miejsce prezentacja bieżącej oceny gospodarki ze strony przedstawicieli departamentów analitycznych banku centralnego. Później trzeba podjąć decyzję w sprawie stóp procentowych.

W Polsce posiedzenie RPP ma charakter tajny. Po blisko miesiącu od posiedzenia publikowane jest wprawdzie sprawozdanie z jego przebiegu, ale dotyczy ono jedynie dyskusji na temat stanu gospodarki i nie wskazuje, jaka była opinia danego członka rady na określony temat. W sprawozdaniu znajduje się też informacja, jakie wnioski dotyczące stóp procentowych były przedmiotem głosowania na posiedzeniu (patrz również niżej). Z kolei najwcześniej po sześciu tygodniach od posiedzenia prezentowane są imienne wyniki głosowania nad zmianą stóp. Pod warunkiem że wniosek o zmianę poziomu stóp został przegłosowany. Jeśli nie – to informacja na temat imiennych wyników głosowania jest prezentowana dopiero w raporcie o inflacji (raporty są publikowane trzy razy do roku: w lutym, czerwcu i październiku).

W naszym przypadku wiadomo, że jeśli pojawiają się dwa różne wnioski o zmianę poziomu stóp procentowych, to jako pierwszy pod głosowanie poddawany jest bardziej radykalny. Jeśli zostanie zaakceptowany, to drugi nie jest już brany pod uwagę. Z wypowiedzi członków RPP dwóch poprzednich kadencji wynikało, że jeszcze przed formalnym głosowaniem każdy z członków deklarował swój punkt widzenia, co ułatwiało podjęcie decyzji całej radzie. Ważnym elementem procesu decyzyjnego naszej RPP jest to, że jeśli głosy rozkładają się po równo (np. pięciu członków chce podwyżki stóp procentowych, a pięciu jest za pozostawieniem ich na dotychczasowym poziomie) – decyduje zdanie prezesa, to on ma głos rozstrzygający. Podobne rozwiązanie jest stosowane również w innych bankach centralnych, co zapobiega brakowi możliwości podejmowania decyzji. W przypadku polskiego banku centralnego, sposobem na uniknięcie takiej inercji jest również zakaz wstrzymywania się od głosu przez poszczególnych członków RPP przy decyzjach o stopach procentowych.

[srodtytul]Co biorą pod uwagę[/srodtytul]

Co bierze pod uwagę RPP – ale i podobne organy innych banków centralnych – przy decyzji o stopach procentowych? Możemy posłużyć się przykładem naszego banku centralnego. Publikuje on kilka dokumentów, które wskazują, jakie czynniki są dla RPP istotne w polityce pieniężnej:

? założenia polityki pieniężnej na kolejny rok (są przyjmowane zwykle we wrześniu, określają uwarunkowania, ale też cel i instrumenty polityki pieniężnej; trafiają do Sejmu razem z projektem ustawy budżetowej na kolejny rok);

? sprawozdanie z realizacji polityki pieniężnej (jest przedstawiane przez prezesa NBP Sejmowi po zakończeniu każdego roku);

? raport o inflacji (cykliczny dokument, w którym Rada Polityki Pieniężnej przedstawia bieżącą sytuację i perspektywy polityki pieniężnej, raport zawiera również projekcję inflacji i PKB – o której niżej);

? minutes – sprawozdania z posiedzeń RPP (publikowane blisko miesiąc po posiedzeniu);

? informacje po posiedzeniach RPP.

O bieżącej działalności rady najwięcej mówią dwa ostatnie dokumenty, które pokazują, jakie były uwarunkowania decyzji o stopach procentowych na określonym posiedzeniu. Informacja po posiedzeniu zaczyna się zwykle od części mówiącej o sytuacji w gospodarce światowej (uwaga jest skupiona zwykle na gospodarce amerykańskiej oraz w strefie euro). Później jest ocena realnej sfery gospodarki (tempo wzrostu gospodarczego, koniunktura, sytuacja w przemyśle, rynek pracy: zatrudnienie i wzrost płac), omówienie sytuacji na rynku kredytowym (dynamika kredytów zarówno dla przedsiębiorstw, jak i dla klientów indywidualnych), a także wyjaśnienie kształtowania się poziomu inflacji i jej perspektyw. Istotnymi czynnikami, na które zwraca uwagę RPP są także sytuacja finansów publicznych (luźna polityka budżetowa może skutkować wzrostem presji inflacyjnej), a także kurs walutowy (osłabienie waluty zwiększa ceny towarów importowanych, co przyczynia się do wzrostu inflacji; aprecjacja waluty działa w odwrotnym kierunku).

Minutes pokazują już, o czym członkowie RPP mówili na konkretnym posiedzeniu, a także – jakie poglądy na określoną sprawę były prezentowane. Posłużmy się przykładem z ostatniego takiego sprawozdania, dotyczącego posiedzenia rady z listopada 2010 r. (sprawozdanie z posiedzenia grudniowego zostanie opublikowane w drugiej połowie stycznia 2011 r.): „W trakcie posiedzenia Rada Polityki Pieniężnej dyskutowała na temat perspektyw wzrostu gospodarczego i inflacji, sytuacji na rynku pracy, agregatów monetarnych i kredytowych oraz kształtowania się kursu złotego” – tak brzmi pierwsze zdanie dokumentu. Dalej przedstawiane są szczegółowo argumenty, jakie padały na posiedzeniu – ale bez podawania, kto je prezentował. Minutes nie zawierają również informacji, jak duża grupa członków RPP zgadzała się z danym poglądem. Na końcu podawana jest informacja na temat wniosków dotyczących zmiany stóp procentowych, jakie były zgłaszane na danym posiedzeniu RPP – nawet jeśli określony wniosek nie został przyjęty przez większość rady.

Na podjęciu decyzji o stopach rola komitetów polityki pieniężnej bądź też prezesów banków centralnych się nie kończy. Trzeba ją jeszcze przedstawić opinii publicznej. W wielu bankach centralnych moment ogłoszenia decyzji o stopach jest znany co do minuty i z niecierpliwością wyczekiwany przede wszystkim przez inwestorów na rynkach finansowych. W Polsce wiadomo, że decyzja o stopach będzie ogłoszona po południu drugiego dnia posiedzenia rady (z góry znana jest godzina konferencji prasowej po posiedzeniu RPP).