Gmina ma zdolność sądową, a wójt prawo do reprezentacji

Kształtowanie i prowadzenie polityki przestrzennej na terenie gminy, w tym między innymi uchwalanie miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego, jest zadaniem własnym gminy (art. 3 ust. 1 ustawy z 27 marca 2003 roku o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym). W realizacji tego zadania uczestniczą organy gminy, a zatem zarówno wójt (burmistrz, prezydent miasta), jak i rada gminy. Ich uprawnienia i obowiązki w ramach procedury planistycznej wzajemnie się uzupełniają, szczegółowo zaś określa je powołana ustawa. Uchwała w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego ostatecznie jest jednak podejmowana przez organ uchwałodawczy gminy – radę gminy.

Powstaje zatem pytanie, kto będzie posiadał zdolność sądową i procesową w postępowaniu ze skargi na uchwałę w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego? Odpowiedź na tak zadane pytanie wbrew pozorom nie jest oczywista i wolna od praktycznych pułapek.

Kto jest stroną postępowania

Zgodnie z art. 25 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 roku – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, zdolność występowania przed sądem administracyjnym jako strona (zdolność sądowa) przysługuje między innymi gminie, z uwagi na przyznanie jej osobowości prawnej na mocy art. 2 ust. 2 ustawy z 8 marca 1990 roku o samorządzie gminnym. Gmina jako osoba prawna działa w tym postępowaniu za pośrednictwem swoich organów (stosownie do art. 28 § 1 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi) – a zatem wójta (burmistrza, prezydenta miasta), który jest jej organem wykonawczym, reprezentującym ją na zewnątrz.

Art. 32 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi stanowi jednak, że stronami postępowania sądowoadministracyjnego są: skarżący oraz organ, którego działania, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie sprawy jest przedmiotem skargi. Pojawiła się zatem wątpliwość odnośnie do tego, kto posiada zdolność sądową w postępowaniu ze skargi na uchwałę rady gminy w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego – gmina jako taka czy też rada gminy jako organ, którego działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie sprawy są kwestionowane, a także, kto jest uprawniony do reprezentacji tej strony.

Z uwagi na liczne rozbieżności występujące w orzecznictwie sądowym w odniesieniu do tego zagadnienia, skład siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego 13 listopada 2012 roku podjął w tym zakresie uchwałę (sygn. akt: I OPS 3/12). Zgodnie z tezą wskazanej uchwały: „W postępowaniu przed sądem administracyjnym w sprawach skarg, których przedmiotem jest uchwała rady gminy, zdolność procesową (art. 26 § 1 w zw. z art. 28 § 1 i art 32 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – tekst jedn. DzU z 2012 r. Nr 270 ze zm.) ma wójt (burmistrz, prezydent miasta), chyba że w sprawie zachodzą okoliczności szczególne, których nieuwzględnienie mogłoby prowadzić do pozbawienia rady gminy prawa do ochrony sądowej".

Okoliczności szczególne

W świetle tej uchwały, w postępowaniu zainicjowanym skargą na uchwałę rady gminy, zdolność sądową posiada zatem gmina jako taka, zdolność procesową zaś – jej organ wykonawczy. Gmina powinna być zatem wskazana w skardze jako strona, wójt, burmistrz lub prezydent miasta zaś jako podmiot uprawniony do jej reprezentacji, chyba że w sprawie zachodzą okoliczności szczególne.

Do wspomnianych okoliczności szczególnych można zaliczyć między innymi wystąpienie konfliktu pomiędzy radą gminy a wójtem (burmistrzem, prezydentem miasta) czy też sytuację, gdy z przedmiotu uchwały wynika, że sprawa dotyczy interesu prawnego wójta (burmistrza, prezydenta miasta) i wówczas gminę (a nie radę gminy) może reprezentować przewodniczący rady gminy, a nie organ wykonawczy gminy.

Wspomniana uchwała Naczelnego Sądu Administracyjnego, mająca ogólną moc wiążącą, paradoksalnie nie usunęła pojawiających się wątpliwości dotyczących prawidłowego oznaczenia strony postępowania ze skargi na uchwałę rady gminy w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Jak pokazują późniejsze orzeczenia sądowe, wątpliwości te nie były również obce judykaturze.

Przykład

W wyroku z 17 maja 2013 roku, wydanym w sprawie o sygn. akt: II OSK 2878/12, Naczelny Sąd Administracyjny wskazał: „Przede wszystkim nie można podzielić stanowiska gminy co do tego, że rada gminy nie ma zdolności sądowej. Z art. 32 p.p.s.a. wprost wynika, że w postępowaniu w sprawie sądowo-administracyjnej stroną jest organ, którego działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania jest przedmiotem skargi. Skoro organ jest stroną, to ma zdolność sądową. Tego stanu rzeczy w niczym nie zmienia to, że organ administracji publicznej, którego działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania jest przedmiotem skargi, nie został wprost wymieniony w art. 25 p.p.s.a."

Co wprowadziła nowelizacja

Wydawać by się mogło, że kolejny po wspomnianej uchwale Naczelnego Sądu Administracyjnego „przełom" w odniesieniu do omawianego zagadnienia nastąpi w momencie wejścia w życie ustawy z 9 kwietnia 2015 roku o zmianie ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, która zaczęła obowiązywać od 15 sierpnia 2015 roku. Przedmiotowa zmiana polegała na przyznaniu wprost w art. 25 § 1 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi organowi administracji publicznej (a zatem także radzie gminy) zdolności do występowania przed sądami administracyjnymi jako strona (zdolności sądowej). Z uzasadnienia powołanej ustawy nowelizującej wynika, że dotychczas obowiązująca definicja była zbyt wąska i wymagała uzupełnienia o przyznanie zdolności sądowej wprost organowi administracji publicznej, którego działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie sprawy jest przedmiotem skargi.

W związku z powołaną nowelizacją nasuwa się oczywiste pytanie, czy wprowadzone zmiany przyczyniły się do jednoznacznego i ostatecznego rozstrzygnięcia istniejących wątpliwości odnośnie do zagadnienia zdolności sądowej i zdolności procesowej w sprawach ze skargi na uchwałę rady gminy w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego?

Próbując odpowiedzieć na tak zadane pytanie, przede wszystkim należy wskazać, że zgodnie z obowiązującym obecnie brzmieniem art. 25 § 1 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, rada gminy (jako organ administracji publicznej) posiada zdolność do występowania przed sądami administracyjnymi jako strona, a zatem zdolność sądową. W konsekwencji, bezrefleksyjne oparcie się jedynie na brzmieniu tego artykułu prowadziłoby do wniosku, że rada gminy posiada zdolność sądową w sprawach ze skargi na jej uchwałę w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.

Ponadto, gdyby przyjąć, że zgodnie ze znowelizowanym art. 25 § 1 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi radzie gminy, jako organowi administracji publicznej, przyznana została zdolność sądowa w sprawach ze skargi na jej uchwałę w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, to zmiana ta nie usunęła dalszych problemów praktycznych, związanych z jej właściwą reprezentacją w tym postępowaniu.

Rada gminy jest bowiem organem kolegialnym, której pracami kieruje przewodniczący, posiadający obowiązki ściśle określone w art. 19 ust. 2 ustawy o samorządzie gminnym, polegające wyłącznie na organizowaniu pracy rady gminy i prowadzenia jej obrad. Brak jest zatem wyraźnej podstawy prawnej do przyznania przewodniczącemu rady gminy uprawnienia do jej reprezentacji przed sądem administracyjnym w sprawie ze skargi na jej uchwałę. Ponadto należałoby rozważyć, czy organ wykonawczy gminy nie mógłby zostać upoważniony do reprezentacji rady gminy na podstawie jej uchwały. Wówczas zdolność sądowa przysługiwałaby radzie gminy reprezentowanej przez wójta (burmistrza, prezydenta miasta).

Brak spójności systemu

Nie może jednak umknąć uwadze fakt, że nadal zdolność sądowa w świetle powołanego art. 25 § 1 jest przyznana także gminie jako osobie prawnej. W dalszym ciągu również gmina, a nie tylko rada gminy, w świetle ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, odpowiedzialna jest za realizację zadania własnego w postaci prowadzenia i kształtowania polityki przestrzennej na obszarze gminy, w tym uchwalanie miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego, które to zadanie realizuje poprzez swoje organy. Nie uległy również do dzisiaj zmianie przepisy ustrojowe, które przyznają jedynie wójtowi (burmistrzowi, prezydentowi miasta) uprawnienie do reprezentacji gminy.

Równocześnie jednak, sama uchwała w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego pochodzi od rady gminy. To rada gminy, jako organ administracji publicznej, jest odpowiedzialna za jej ostateczne uchwalenie, co powinno prowadzić do wniosku, że rada gminy jest organem, o którym mowa w art. 32 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, z którego działaniem, bezczynnością lub przewlekłym prowadzeniem sprawy bezpośrednio wiąże się skarga.

Istotne jest zatem ukształtowanie jednolitej linii orzeczniczej w odniesieniu do zaprezentowanego zagadnienia, przy uwzględnieniu powołanej nowelizacji ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Nie bez znaczenia jest również podjęcie dalszych prac legislacyjnych mających na celu zapewnienie spójności systemowej występujących obecnie regulacji, z poszanowaniem stanowiska Naczelnego Sądu Administracyjnego wskazanego w przywołanej uchwale. Jest to o tyle istotne, że zgodnie z art. 183 § 2 pkt 2 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, brak zdolności sądowej lub procesowej strony, organu powołanego do jej reprezentowania lub przedstawiciela ustawowego albo nienależyte umocowanie pełnomocnika strony może skutkować nieważnością postępowania sądowoadministracyjnego, a zatem powodować niebagatelne konsekwencje, których z pewnością należy unikać.

podstawa prawna: ustawa z 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (tekst jedn. DzU z 2015 r., poz. 199)

podstawa prawna: ustawa z 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. DzU z 2012 r., poz. 270 ze zm.)

podstawa prawna: ustawa z 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (tekst jedn. DzU z 2015 r., poz. 1515)

Katarzyna Marczuk-Pieńkowska, adwokat w Kancelarii Szymańczyk Roman Deresz Karpiński Adwokaci Sp. p.

Kto jest stroną i ją reprezentuje

Jan Kowalski, po spełnieniu innych wymogów przewidzianych przepisami prawa, zamierza złożyć skargę do wojewódzkiego sądu administracyjnego na uchwałę rady gminy w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Zastanawia się jednak, kto oprócz niego powinien być wskazany jako strona postępowania sądowego zainicjowanego jego skargą i kto powinien taki podmiot reprezentować.

W obowiązującym stanie prawnym, przy uwzględnieniu stanowiska zawartego w uchwale Naczelnego Sądu Administracyjnego z 13 listopada 2012 roku (sygn. akt: I OPS 3/12), w skardze należałoby wskazać następujące strony i ich reprezentantów:

1. skarżący – Jan Kowalski występujący osobiście lub reprezentowany przez pełnomocnika;

2. druga strona („organ"):

a) rada gmina reprezentowana przez przewodniczącego lub wójta/burmistrza/prezydenta miasta lub profesjonalnego pełnomocnika na podstawie jej uchwały;

albo