fbTrack
REKLAMA
REKLAMA

Ustrój i kompetencje

Co wolno jednostkom samorządu w procesie konsultacji społecznych?

123RF
Jednym z podstawowych problemów dotyczących konsultacji społecznej jest wyznaczanie zakresu osób uprawnionych do uczestnictwa w nich.

Jednostki samorządu terytorialnego mogą prowadzić konsultacje społeczne z mieszkańcami w zakresie spraw dotyczących ich funkcjonowania. W kolejnych nowelizacjach ustaw samorządowych zwiększa się znaczenie takich działań administracji i rozszerza się zakres spraw podlegających uzgodnieniom ze społecznościami lokalnymi.

Czytaj także:

Bez rozstrzygnięć

Istotą konsultacji społecznych jest ich niewiążący charakter. W przeciwieństwie do referendów lokalnych wynikające z nich wnioski nie rozstrzygają, chociażby kierunkowo, żadnych spraw. Jednak informacje uzyskane w takim procesie mogą w sposób istotny wpłynąć na decyzje podejmowane w sprawach wspólnot samorządowych.

Konsultacje społeczne umożliwiają władzom lokalnym lepsze rozeznanie się w potrzebach mieszkańców.

Obecnie można wyróżnić samorządowe konsultacje społeczne przeprowadzane obowiązkowo z mocy samej ustawy albo fakultatywnie w oparciu o prawo miejscowe. Obligatoryjnym konsultacjom społecznym podlegają zmiany w podziale terytorialnym państwa polegające na tworzeniu, łączeniu, znoszeniu lub zmianie granic jednostek samorządu terytorialnego. Czynności takie dokonywane są za pomocą rozporządzenia Rady Ministrów, którego wydanie poprzedzone szeregiem konsultacji z właściwymi radami jednostek samorządu terytorialnego (j.s.t.) i mieszkańcami. Za swoiste obowiązkowe konsultacje społeczne można uznać także obowiązki informacyjne i wnioski składane w procedurze poprzedzającej uchwalenie studium lub plan zagospodarowania przestrzennego.

Budżety obywatelskie

Na gruncie ustaw samorządowych gminy, powiaty i województwa dysponują jednak znaczną swobodą w zakresie kształtowania ustroju i wyboru spraw będących przedmiotem konsultacji społecznych. Od ubiegłego roku wyraźną podstawę ustawową znalazły szczególne konsultacje społeczne w postaci budżetów obywatelskich. Inne specjalne formy takich działań prawodawca zastrzegł dla gmin, które mogą tworzyć gminne rady seniorów i młodzieżowe rady gmin.

We wszystkich ustawach samorządowych podstawą do podejmowania uchwał w przedmiocie konsultacji społecznych są analogiczne względem siebie przepisy. Ustawodawca wskazał, że konsultacje społeczne mogą być przeprowadzane w sprawach ważnych dla jednostki samorządu terytorialnego oraz w wypadkach dopuszczonych ustawą. Faktycznie oznacza to, że wyłącznie j.s.t. określają, to co jest dla nich „ważną sprawą". Jednocześnie należy przyjąć zakres takich spraw powinien mieścić się w ramach zadań właściwej j.s.t. lub dotyczyć bezpośrednio ich funkcjonowania. Jednakowoż ciężko wyobrazić sobie prowadzenie konsultacji społecznych w sprawach dotyczących funkcjonowania samorządu terytorialnego, które rozstrzygane są na szczeblu ogólnopolskim – np. w zakresie kształtowania dochodów samorządowych. Ponieważ materie będące przedmiotem konsultacji społecznych muszą zawsze należeć do spraw z zakresu administracji publicznej, to nie jest dopuszczalne obciążanie kosztami ich zorganizowania podmiotu, który wystąpił o ich przeprowadzenie (rozstrzygnięcie nadzorcze wojewody lubelskiego z 16 lipca 2012 r., NK-II.4131. 227.2012, LEX nr 1212347).

Podkreślenia wymaga fakt, że mieszkańcy na podstawie przepisów ustaw nie mają roszczenia skierowanego w stosunku do władz o przeprowadzenie konsultacji społecznych. Przykładowo nadanie numeru porządkowego nieruchomości jest sprawą ważną dla osób przy niej zamieszkujących nie oznacza, że mogą one skutecznie domagać się przeprowadzenia takich uzgodnień (wyrok NSA z 26 maja 2017 r., II OSK 2470/15, LEX nr 2309401).

Kompetencja rady

Określenie zasad i trybu konsultacji społecznych jest wyłączną kompetencją właściwej rady lub sejmiku. Organ stanowiący ustanawia odpowiednie przepisy za pomocą uchwały będącej aktem prawa miejscowego. Nie jest dopuszczalne inicjowanie konsultacji społecznych przez organ wykonawczy j.s.t. na podstawie zarządzenia wydanego bezpośrednio na podstawie przepisów ustawy lub delegowanie określenia rozwiązań szczególnych na taki organ w oparciu o przepisy uchwały (rozstrzygnięcie nadzorcze wojewody podkarpackiego z 3 września 2014 r., P.II.4131.2.122.2014, LEX nr 1733555).

Dopuszczalne jest przyjęcie zarówno uchwały „ogólnej" na podstawie której mogą być prowadzone konsultacje społeczne w różnych sprawach jaki uchwały „problemowej", która ma zastosowanie do konkretnej sprawy. W każdym wypadku taka uchwała jest powszechnie obowiązującym prawem miejscowym (wyrok NSA z 29 maja 2015 r., II GSK 942/14, LEX nr 1982688 ).

Zasady i tryb

Z kolei pojęcie „zasad i trybu" przeprowadzania konsultacji społecznych rozumiane jest w orzecznictwie w następujący sposób: „W uchwale podejmowanej na podstawie art. 5a ust. 2 u.s.g. rada gminy powinna m.in. określić: kto inicjuje konsultację, sposób i formę konsultacji, czas i miejsce ich przeprowadzenia, reguły ustalania wyników oraz sposób przekazania tych wyników do wiadomości społeczności lokalnej" (wyrok WSA we Wrocławiu z 10 maja 2013 r., III SA/Wr 140/13, LEX nr 1330077). Inne, wykraczające poza upoważnienie ustawowe sprawy ujęte w treści uchwały będą uznane za przyjęte z rażącym naruszeniem prawa i zostaną uchylone przez organ nadzoru.

Podkreślenia wymaga, że określając podmioty uprawnione do inicjowania procesu konsultacji społecznych można przyznać takie prawo szerokiemu kręgowi podmiotów. Z uwagi na istotę takiego działania administracji publicznej celowe jest przyznanie takiej inicjatywy podmiotom innym jak organy j.s.t. – mieszkańcom, organizacjom społecznym, przedsiębiorcom, itp.

Jednym z podstawowych problemów dotyczących konsultacji społecznej jest wyznaczanie zakresu osób uprawnionych do uczestnictwa w nich. Z przepisów ustaw samorządowych takie prawo przysługuje mieszkańcom j.s.t. Tymczasem kategoria mieszkańca wyznaczana jest w oparciu o  przepisy prawa cywilnego zgodnie z którymi osoba fizyczna, by została uznana za mieszkańca musi przebywać w danym miejscu i posiadać wolę stałego przebywania tamże.

Niedopuszczalne wymogi

W praktyce orzeczniczej organów nadzoru i sądów administracyjnych utrwalił się pogląd, że nie jest dopuszczalne ustanawiania wymogu, od którego spełnienia zależne jest prawo do uczestnictwa w konsultacjach, w postaci figurowania w odpowiedniej ewidencji, np. rejestrze wyborczym lub zameldowania na pobyt stały lub czasowy na terenie danej j.s.t. (wyrok WSA w Gliwicach z 14 stycznia 2014 r., I SA/Gl 1291/13, LEX nr 1529502). Podobnie nie jest dopuszczalne wprowadzanie kryteriów opartych na wieku lub zamieszkiwania w danej części j.s.t. np. na terenie sołectwa, którego sprawy podlegają zaopiniowaniu w procesie konsultacji.

Takie pojmowanie kategorii „mieszkańca gminy" prowadzi w praktyce do sytuacji, w której prawo do uczestnictwa w konsultacjach społecznych przysługuje każdej osobie fizycznej. Jednostki samorządu terytorialnego nie mają podstaw prawnych do weryfikowania takiego przymiotu, stąd praktyczną podstawą do uznania za „mieszkańca" jest odpowiednie oświadczenie osoby zainteresowanej. Ponadto formułując wymagania w zakresie danych osobowych, które musi przedstawić zainteresowany mieszkaniec w związku z udziałem konsultacjach nie jest dopuszczalne np. sformułowanie wymogu podawania numeru PESEL (rozstrzygnięcie nadzorcze wojewody lubuskiego z 7 marca 2014 r., NK-I.4131.28.2014.ABe, LEX nr 1436067).

Ciała pomocnicze

Praktyka stanowienia uchwał ws. konsultacji społecznych doprowadziła do powstania swoistych ciał pomocniczych organów j.s.t. nieznanych ustawom. O ile funkcjonowanie rad młodzieżowych i rad seniorów jest dozwolone przez ustawodawcę, to instytucja „rad ds. konsultacji społecznej" powstała w drodze samorządowej praktyki legislacyjnej. Zadaniem takich ciał jest monitorowanie lokalnej opinii publicznej i przedstawianie wniosków w zakresie tematów, które mogą zostać poddane konsultacjom społecznym. Innym zadaniem jest wspieranie organu wykonawczego j.s.t. w zakresie przeprowadzania konsultacji.

Rolą takich rad jest często pośredniczenie pomiędzy interesariuszami np. organizacjami pozarządowymi i innymi grupami społecznymi a organami władzy publicznej w zakresie zbierania opinii takich zainteresowanych podmiotów. Z kolei w końcowym etapie konsultacji społecznych mogą one uczestniczyć w procesie tworzenia raportów będących ich rezultatem. W skład takich rad wchodzą najczęściej przedstawiciele właściwych urzędów, radni i przedstawiciele mieszkańców lub sektora pozarządowego. Odpowiednia uchwała musi określać skład takiego ciała doradczego, jednakże kompetencja powoływania poszczególnych osób do jego składu należy do organu wykonawczego j.s.t. Należy nadmienić, że członkowie rada muszą pełnić swoje funkcje społecznie. Brak jest podstaw prawnych do wypłaty diety lub wynagrodzenia za uczestnictwo w pracach takich zespołów.

Organy stanowiące j.s.t. dysponują znaczną swobodą w zakresie kształtowania ustroju konsultacji społecznych. Przy okazji uchwalania odpowiednich przepisów pod uwagę należy brać pod uwagę konieczność zapewnienia rzetelności takich działań opiniodawczych, tak by nie były one fikcją i mogły przyczyniać się do uwzględniania zdania mieszkańców w procesie rządzenia danym samorządem.

Podstawa prawna: Ustawa z 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (tekst jedn. DzU z 2019 r. poz. 506)

Ustawa z 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym (tekst jedn. DzU z 2019 r. poz. 511)

Ustawa z 5 czerwca 1998 r. o samorządzie województwa (tekst jedn. DzU z 2019 r. poz. 512)

Uprawnienia i ograniczenia

Dopuszczalne jest:

- powoływanie społecznych rad ds. konsultacji społecznych,

- wyznaczenie szeregu kręgu podmiotów, które mogą inicjować konsultacje,

- dopuszczanie do udziału w konsultacjach organizacji pozarządowych,

- określenie procedury ewaluacji konsultacji społecznych,

- wskazanie jakie sprawy mogą być przedmiotem konsultacji społecznych w danej j.s.t.

Niedopuszczalne jest:

- uzależnianie prawa mieszkańca do udziału w konsultacjach np. od wieku,

- zobowiązywanie organu wykonawczego do podejmowania konkretnych rozstrzygnięć,

- wskazywanie, która jednostka organizacyjna j.s.t. jest odpowiedzialna za przeprowadzanie konsultacji,

- delegowanie ustanowienia regulaminu konsultacji społecznych na organ wykonawczy j.s.t.

- obciążanie kosztami konsultacji społecznych podmiotu innego niż ich organizator.

Źródło: Rzeczpospolita
REKLAMA
REKLAMA
REKLAMA
REKLAMA
NAJNOWSZE Z RP.PL
REKLAMA
REKLAMA