Bezczynność rady gminy lub wójta
Art. 101a ust. 1 u.s.g. ma zastosowanie w razie niewykonywania przez radę gminy bądź wójta (burmistrza, prezydenta miasta) czynności nakazanych powszechnie obowiązującym prawem, w tym aktem prawa miejscowego (np. statutem gminy). Nie można natomiast wnieść skargi na bezczynność na tej podstawie, że gmina nie wykonuje czynności wynikających np. z rozstrzygnięcia nadzorczego (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z 8 lutego 2007 r., sygn. II SAB/Gd 59/06, LEX nr 485054). Czynności, o których mowa w art. 101a ust. 1 u.s.g., to czynności z zakresu administracji publicznej. Przykładowo przyjmuje się, że uchwała rady gminy w sprawie ustalenia wynagrodzenia wójta dotyczy sfery prywatnoprawnej (relacji pracownik-pracodawca) i nie jest aktem ze sfery administracji publicznej (por. np. wyrok WSA w Olsztynie z 12 stycznia 2016 r., sygn. II SAB/Ol 53/15, LEX nr 1973225).
Dla uznania bezczynności organu gminy konieczne jest ustalenie, że ten organ był zobowiązany, na podstawie przepisów prawa, do podjęcia określonych czynności. Dla zasadności skargi na bezczynność nie mają natomiast znaczenia powody, z jakich działanie nie zostało podjęte (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 31 stycznia 2017 r., sygn. I OSK 1690/15, LEX nr 2429603). Uwzględnienie skargi na bezczynność wymaga ujawnienia unormowania, z którego wynika obowiązek organu gminy. Skarga będzie niedopuszczalna, jeżeli organ gminy ma tylko możliwość, a nie obowiązek podjęcia określonych czynności (por. np. postanowienie NSA z 29 stycznia 2013 r., sygn. II OSK 59/13, LEX nr 1274433).
Przykład:
Mieszkańcy części obszaru gminy chcą, aby rada gminy utworzyła jednostkę pomocniczą (sołectwo), obejmującą ten obszar. Jeżeli rada nie podejmie takiej uchwały, nie można będzie wnieść skargi na bezczynność. Zgodnie z art. 5 ust. 1 u.s.g. gmina może (nie musi) tworzyć jednostki pomocnicze (sołectwa, dzielnice, osiedla i inne). Skoro utworzenie jednostki pomocniczej nie jest obowiązkowe, to w razie jej nieutworzenia nie ma podstaw do zastosowania art. 101a u.s.g. (por. postanowienie NSA z 12 maja 2011 r., sygn. II OSK 803/11, LEX nr 795463). Natomiast w razie utworzenia jednostki pomocniczej, organy gminy muszą wykonywać wszystkie czynności nakazane im w związku z tym przepisami prawa. Przykładowo, gdyby statut nakładał na radę gminy obowiązek rozstrzygnięcia protestów wyborczych i podjęcia uchwały w sprawie ważności wyborów sołtysa, to – po prawomocnym stwierdzeniu nieważności tej uchwały – rada miałaby obowiązek podjąć kolejną uchwałę w tym zakresie, a jej niepodjęcie mogłoby spowodować wniesienie skargi na bezczynność (por. wyrok NSA z 18 maja 2011 r., sygn. II OSK 318/11, LEX nr 992545).
W sytuacji, gdy przepisy prawa nakazują organowi gminy wykonanie określonych czynności, to – aby można było wnieść skargę na bezczynność – muszą określać także termin wykonania tych czynności albo okoliczność (przesłankę), z którą wiąże się wymóg ich wykonania. Jeżeli termin bądź przesłanka wykonania danych czynności nie są określone, trudno przyjąć, że istnieje stan bezczynności.
Wniesienie skargi
Podstawą wniesienia skargi z art. 101a ust. 1 u.s.g. jest nie samo tylko naruszenie prawa przez organ (np. poprzez niepodejmowanie czynności nakazanych prawem), ale naruszenie tą bezczynnością interesów lub uprawnień wnoszącego skargę. Nie wystarczy przy tym powoływanie się na ewentualne zagrożenie interesu prawnego czy uprawnień skarżącego (por. np. wyrok WSA w Gliwicach z 10 sierpnia 2016 r, sygn. II SAB/Gl 15/16, LEX nr 2120651). Naruszenia interesu prawnego nie można wywodzić z ogólnych wartości czy zasad prawa. Interesem prawnym w danej sprawie jest interes indywidualny, aktualny i obiektywny, którego źródłem jest obowiązujący przepis prawa, dający podstawę do kształtowania uprawnień lub obowiązków (por. wyrok NSA z 10 września 2013 r., sygn. II OSK 1273/13, LEX nr 1559352). Skarżący musi wykazać istnienie bezpośredniego związku między bezczynnością organu oraz jego własną, indywidualną i prawnie gwarantowaną sytuacją, a nie tylko sytuacją faktyczną (postanowienie NSA z 15 października 2008 r., sygn. II OSK 1452/08, LEX nr 513923).
W wyroku NSA we Wrocławiu z 16 lutego 2000 r. (sygn. II SA/Wr 1743/99, LEX nr 47567) zwrócono uwagę, że osobą, o której mowa w art. 101a ust. 1 u.s.g., nie jest wojewoda. W przypadkach, gdy przepisy u.s.g. przewidują legitymację wojewody do wniesienia skargi, nie wiąże się to z ochroną jego interesu prawnego bądź uprawnienia, ale z ochroną interesu publicznego. W sytuacjach wskazanych w art. 98a u.s.g. skutkiem bezczynności organu gminy jest wydanie przez wojewodę zarządzenia zastępczego. Kompetencję do wydania zarządzenia zastępczego mogą przewidywać także przepisy szczególne (por. np. art. 12 ust. 3 ustawy 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, tekst jedn.DzU. z 2018 r. poz. 1945 ze zm.).
