Jednym z głównych zagadnień powracających w debacie nad referendum konsultacyjnym jest podział władz, sprowadzany często do dyskusji o wyższości modelu parlamentarno-gabinetowego nad prezydenckim lub odwrotnie. W dyskusjach bardziej pogłębionych wprowadza się jeszcze rozważanie zalet systemu kanclerskiego. Niezależnie od preferencji ustrojowych funkcjonowanie systemu zaprojektowanego i przyjętego w konstytucji z 1997 r. wskazuje, że konieczne są przynajmniej korekty. Przykładem braku spójności ustrojowej w obecnej ustawie zasadniczej może być jedna z najważniejszych, jak mogłoby się wydawać, prerogatywa prezydenta RP, umożliwiająca mu występowanie z inicjatywą ustawodawczą. Warto ten temat podjąć, choćby dlatego, że niebawem w życie wejdzie ustawa o Sądzie Najwyższym, uchwalona z inicjatywy prezydenta.

Inicjatywa ustawodawcza wydaje się jedną z ważniejszych, jeżeli nie najważniejszą prerogatywą prezydenta RP, bo daje mu pozytywny wpływ na system prawa poprzez kreowanie pożądanych rozwiązań. Inne jego kompetencje prawodawcze mają, z wyjątkiem wydawania aktów wykonawczych, charakter negatywny, skutkujący zwróceniem ustawy Sejmowi lub przekazaniem jej Trybunałowi Konstytucyjnemu do zbadania. Inicjatywa ustawodawcza pozwala też prezydentowi podjąć próbę wywiązania się z wyborczych zobowiązań.

W praktyce jednak niesie wiele wyzwań i problemów. Pierwszym, o czym już pisałem, jest skromny aparat ekspercki, zwłaszcza jeżeli porówna się go z zasobami oddanymi do dyspozycji Rady Ministrów i poszczególnych ministrów. W ministerstwach powołane są jednostki organizacyjne wyspecjalizowane w pisaniu projektów ustaw z danej gałęzi prawa. Są też inne ciała wspierające, jak Rada Legislacyjna czy Rządowe Centrum Legislacji. W administracji prezydenckiej zajmuje się tym najwyżej kilkanaście osób. Wnioskiem wcale nie musi być rozbudowa administracji prezydenckiej, raczej przemyślenie, czy urząd głowy państwa został wyposażony w realne narzędzia pozwalające korzystać z powierzonych prerogatyw.

Zestawienie uprawnień prezydenckich i rządowych, a zwłaszcza pragmatycznej strony ich wykonywania, wskazuje na trudność w wyodrębnieniu obszarów, którymi prezydent mógłby się zająć bez narażenia się na opór ministra odpowiedzialnego za dany dział administracji rządowej. Owszem, w praktyce ustrojowej ostatnich dwudziestu lat da się wyodrębnić zagadnienia powierzone głowie państwa, jak choćby ustawodawstwo dotyczące orderów i odznaczeń. Nie wpływają one jednak na życie obywateli. Próba złożenia do laski marszałkowskiej projektu z każdej innej dziedziny musi być skonsultowana z właściwym ministrem.

Od dłuższego już czasu w różnych analizach wskazuje się różne wady resortowości naszego państwa. Ministrowie i ich urzędnicy strzegą swoich działów administracji rządowej, bacząc, by nikt nie próbował wprowadzać jakichkolwiek rozwiązań prawnych w przydzielonym im obszarze problemowym. Posłowie zresztą liczą się zwykle z opiniami ministrów, dlatego jest mało prawdopodobne, że przyjmą projekt, któremu stanowczo sprzeciwiałby się minister odpowiedzialny za dany resort. Naturalnie z problemem tym musi mierzyć się także głowa państwa, kiedy opracowuje projekt ustawy wykraczający poza wspomniany wyżej wąski zakres. Dzieje się tak nie tylko w okresie koabitacji, kiedy opór parlamentu i rządu wobec projektów prezydenckich wydaje się czymś zupełnie normalnym, ale także w okresie, kiedy władza ustawodawcza i cała władza wykonawcza jest w rękach tych samych stronnictw politycznych.

Wydaje się, że urząd prezydencki mógłby być tym organem państwa, który wykracza poza ograniczenia wynikające z resortowości i pozwala na realizowanie celów strategicznych. Jakkolwiek pewne zmiany w tym zakresie nie wymagają nawet korekty ustawy zasadniczej, to nowelizacja konstytucji mogłaby pomóc. Wiele zależy od modelu ustrojowego, na który byśmy się zdecydowali. Możliwa jednak wydaje się nawet niezbyt obszerna nowelizacja, która nadałaby, w określonych przypadkach, kompetencje Radzie Gabinetowej, inne niż tylko konsultacyjne. Innym rozwiązaniem mogłoby być wytyczenie obszarów, w których prezydent RP mógłby przygotowywać projekty ustaw. Jeżeli Polacy zdecydują, że głowa państwa powinna pełnić funkcje przede wszystkim reprezentacyjne, to konsekwentnie należałoby w ogóle zrezygnować z przekazywania jej jakiejkolwiek inicjatywy ustawodawczej.

Autor jest adiunktem w Katedrze Prawa Karnego Porównawczego, głównym specjalistą w Kancelarii Prezydenta RP. Przedstawione w tekście tezy stanowią wyłącznie poglądy autora