Trudno uwierzyć, że pierwszy spośród nierozpatrzonych dotąd ustawodawczych projektów obywatelskich wpłynął do Sejmu w 2012 r. Projekt ustawy o dochodach jednostek samorządowych dopiero w listopadzie 2015 r. skierowano do prac w jednej z sejmowych komisji, choć zgodnie z art. 118 ust. 2 konstytucji musiał zyskać poparcie przynajmniej 100 tys. obywateli. W sejmowej zamrażarce czeka też projekt ustawy o zmianie ustawy o refundacji leków czy też o zmianie ustawy o mniejszościach narodowych i etnicznych. Łącznie na rozpatrzenie oczekuje 13 inicjatyw obywatelskich.
Zestawienie to przypomina o tezie, że Konstytucja RP w niejednym swoim rozwiązaniu zatrzymała się w pół drogi. Jednym z tych przypadków są właśnie elementy demokracji bezpośredniej, tj. obywatelska inicjatywa ustawodawcza oraz referendum ogólnokrajowe. Nie są bezwzględnie konieczne w państwie demokratycznym, choć na pewno kształtują obywatelskie postawy. Trudno jednak mówić o ich realnym znaczeniu, jeżeli parlament niektóre ustawy potrafi rozpatrzyć w miesiąc, zaś inne – te będące szczególnym wysiłkiem obywateli – czekają latami. Dobrze przynajmniej, że inicjatywy te nie są wyrzucane do kosza wraz z końcem kadencji parlamentu, w której do niego wpłynęły.
Co opóźnia ten proces? W stanowisku Rady Ministrów do jednego z obywatelskich projektów można znaleźć adnotację, że niektóre z przepisów są nieprecyzyjne. Poprawne przygotowanie projektu aktu prawnego wymaga nie tylko dużej wiedzy fachowej w dziedzinie, której dotyczy regulacja, ale też umiejętności pisania tekstów prawnych. Nie jest to wiedza powszechna nawet wśród prawników, trudno więc się dziwić, że w projektach pisanych przez obywateli zdarzają się sformułowania nieprecyzyjne, może nawet niemożliwe do zaakceptowania. Wiele z tych wad można zapewne poprawić w procesie legislacyjnym, niemniej można by już na etapie tworzenia projektu obywatelskiego, może po zebraniu jakiegoś ułamka wymaganej liczby podpisów, włączyć do prac nad projektem ekspertów, zwłaszcza parlamentarnych legislatorów.
Równie ważne jest zaniechanie uregulowania w konstytucji jednoznacznych terminów, w których Sejm musiałby rozstrzygnąć o losach obywatelskiej inicjatywy. W praktyce więc projekt będący owocem zaangażowania obywateli przez długie lata może być przetrzymywany w szufladach kolejnych marszałków Sejmu. Można rozważać różne rozwiązania, np. wprowadzenie konkretnych terminów na rozpatrzenie inicjatywy czy też możliwość doprowadzenia przez obywateli do głosowania w drodze referendum, w którym można by zdecydować o losach takiej ustawy. Niewątpliwie takie rozstrzygnięcia skłaniałyby parlament do poświęcenia odpowiedniej uwagi inicjatywom obywatelskim. Przecież chodzi w nich nie tylko o to, żeby projekt ostatecznie uchwalić, ale także o wywołanie debaty na określony temat. Czasem chodzi przede wszystkim o zwrócenie uwagi parlamentu na jakiś istotny problem.
W konstytucji nie została też przewidziana możliwość złożenia obywatelskiej inicjatywy dotyczącej zmiany ustawy zasadniczej. Możliwość taka bez wątpienia wzmacniałaby poczucie odpowiedzialności za wspólnotę i czyniła z ustawy zasadniczej przedmiot debat, analiz i wystąpień społecznych. Mogłaby stać się punktem odniesienia i dokumentem legitymizującym się czymś znacznie więcej niż wola parlamentu w takim czy innym składzie. Gdyby obywatele zyskali realny wpływ na zmianę konstytucji, można by było spodziewać się różnych oddolnych inicjatyw, dyskusji, polemik, czyli tego, czego tak często dzisiaj brakuje.
W pracach nad zmianą konstytucji warto rozważyć rolę demokracji bezpośredniej w sprawowaniu władzy. Wydaje się, że dobrze uregulowana obywatelska inicjatywa ustawodawcza i referendum ogólnokrajowe mogłyby pełnić istotną rolą w kształtowaniu naszej kultury państwowej i prawnej.
Autor jest adiunktem w Katedrze Prawa Karnego Porównawczego na Wydziale Prawa i Administracji UW
