Art. 216 ust. 5 Konstytucji RP głosi: „Nie wolno zaciągać pożyczek lub udzielać gwarancji i poręczeń finansowych, w następstwie których państwowy dług publiczny przekroczy 3/5 wartości rocznego produktu krajowego brutto". Ta kategoryczna norma ma zapobiec zadłużeniu państwa powyżej 60 proc. PKB. Czy jest właściwa?
Nadchodząca recesja – nawet jeśli nie będzie głęboka – przyniesie spadek dochodów państwa, a jednocześnie nieuchronne jest zwiększenie wydatków państwa. Oznacza to, że jest prawdopodobne przekroczenie konstytucyjnego limitu zadłużenia. Podobno rząd rozważa więc ewentualność przedłożenia propozycji jakiejś zmiany przywołanej na początku normy konstytucji. Warto przypomnieć, w jakich okolicznościach powstał obecny zapis.
W 1997 r. Komisja Konstytucyjna przedstawiła projekt „zapięty na wszystkie liberalne guziki". Z pewnością odpowiadał on zarówno ówczesnej Unii Wolności, jak i SLD, ale budził wątpliwości Unii Pracy oraz PSL. Kluby tych dwu partii nie miały większości, ale bez ich akceptacji konstytucja nie mogła być uchwalona konieczną większością 2/3 głosów. Rozpoczęły się negocjacje. Każdy z uczestników negocjacji „coś" uzyskał i na „coś" się zgodził. UW twardo – i skutecznie – broniła zapisu dotyczącego limitu zadłużenia państwa oraz gwarancji niezależności banku centralnego. PSL obstawał za normą art. 23: „Podstawą ustroju rolnego państwa jest gospodarstwo rodzinne". Także – co dziś może dziwić – przeforsował zawężenie normy dotyczącej samorządów do gmin (co nie eliminowało powołania samorządów na szczeblu powiatu i województwa na podstawie ustawy zwykłej). UP uzyskała szereg zapisów w kwestii socjalnych zobowiązań państwa.
Norma limitująca zadłużenie państwa nie występowała chyba wówczas w konstytucji żadnego kraju w Europie. Był to czas, gdy myślenie ekonomiczne zdominowała doktryna neoliberalna. Merytoryczny sprzeciw był trudny, co nie znaczy, że celowość ustanowienia konstytucyjnego limitu zadłużenia nie budzi zastrzeżeń.
Związane ręce w kryzysie
Przyjęcie normy wyrasta z założenia, że w ekonomii odkryto obiektywne prawo makroekonomiczne i swoboda decyzji polityki gospodarczej powinna być ograniczona. To był jednak rezultat dociekań raczej teoretycznych, wzmocnionych krytyką decyzji podejmowanych przez niektóre rządy. Dziś – w świetle doświadczeń zwalczania kryzysu po 2008 r. – empiryczne fakty nie wzmacniają tej teoretycznej orientacji. Po 2008 r. prawie wszystkie kraje europejskie i USA zdecydowały się na ekspansywną politykę fiskalną – deficyty wystrzeliły i skokowo wzrosło zadłużenie. Recesja została skutecznie stłumiona, choć oczywiście powiększone zadłużenie niepokoi. Ale nie ma wątpliwości, że gdyby w konstytucjach tych krajów był taki limit zadłużenia jak w Polsce, to niektóre z tych krajów na drogę ekspansywnej polityki fiskalnej nie mogłyby wejść.
Istnienie limitu zadłużenia oznacza niestety ubezwłasnowolnienie polityki gospodarczej w momentach kryzysu. Nie jest to problem dla krajów, które „w normalnych warunkach" utrzymują poziom zadłużenia znacznie poniżej limitu. Ale niskie zadłużenie nie zawsze jest cnotą. Łatwo wyobrazić sobie sytuację, gdy korzystniejszy jest wzrost długu (nawet w stosunku do PKB) niż podniesienie opodatkowania. Gdy jednak kryzys uderzy w gospodarkę zadłużoną na poziomie bliskim limitu, to – celowa wtedy – ekspansywna polityka fiskalna jest zakazana. Zapobiec recesji jest dużo trudniej.
Ekspansywna polityka fiskalna może jednak być podejmowana bez przyczyny, pobudzając inflację. Tego obawiają się zwolennicy konstytucyjnego limitu zadłużenia i uważają, że konieczne są ograniczenia wobec polityków. To argument racjonalny, ale nie rozstrzygający. Niczym nie da się zastąpić racjonalnie działającego rządu.
Uważam, że normę konstytucyjną wyznaczającą limit zadłużenia należy z konstytucji usunąć, ale ani nie jest to obecnie konieczne, ani nie byłoby rozsądne. Wyjściowe zadłużenie polskiego państwa jest relatywnie niskie (większość krajów Unii, USA czy Japonia są bardziej zadłużone), a więc istnieje przestrzeń dla ekspansji fiskalnej. Zresztą wzrost wydatków państwa finansowany długiem nie może być dowolnie wysoki. Wojując z recesją, nie można lekceważyć zagrożenia inflacyjnego ani wysokości przyszłych kosztów obsługi zadłużenia. Łatwo też wskazać na niektóre wydatki państwa ponoszone tylko z powodu doraźnych interesów politycznych elit. Taki charakter ma np. świadczenie 500+ na pierwsze dziecko dla rodzin w dobrej sytuacji materialnej. Do tego podwyższenie konstytucyjnego limitu zadłużenia rynki finansowe mogłyby ocenić jako zwiększenie ryzyka inwestycyjnego. A to wywołać może wzrost kosztów pożyczek.
Będzie przepychanka
Byłoby dobrze, gdyby kwestię limitu rząd uzgodnił z opozycją. Niestety, prawdopodobna jest przepychanka: oskarżenie opozycji, że blokując nowelizację konstytucji, uniemożliwia działania antykryzysowe, i oskarżenie rządu przez opozycję, że dla celów politycznych burzy ład konstytucyjny.
