Sprawne funkcjonowanie administracji publicznej to zaspokajanie potrzeb społeczeństwa zgodnie z postawionymi wcześniej celami. Dla obywateli zapewne ważniejsze jest to, w jaki sposób administracja na co dzień realizuje swoje zadania niż sposoby jej wybierania czy relacje pomiędzy głównymi podmiotami zaangażowanymi w sprawowanie władzy. Główne obszary, dzięki którym administracja publiczna wykonuje swoje zadania dla obywateli, to zarządzanie strategiczne, zarządzanie efektywnością, zarządzanie projektami, zarządzanie innowacyjnością i zakupy publiczne. W dalszej części artykułu opisuję stan procesów zarządzania z tych obszarów w państwie rządzonym przez cztery lata przez PiS.
Zarządzanie strategiczne na poziomie państwa w ostatnich czterech latach to przyjęcie i realizacja Strategii na rzecz Odpowiedzialnego Rozwoju (SOR). Dokument ten, przyjęty odpowiednią ustawą, był głównym wyznacznikiem kierunków prac całej administracji publicznej w aktualnej kadencji rządu.
Żeby ocenić SOR, właściwie wystarczy rozpatrzyć przypadek Centralnego Portu Komunikacyjnego (CPK), rzekomo najważniejszej polskiej inwestycja infrastrukturalnej. W SOR nie umieszczono projektu budowy CPK, a jedynym polskim lotniskiem międzynarodowym ma pozostać Port Lotniczy im. Chopina. Można z tego wyciągnąć jeden z dwóch wniosków: albo SOR jest nic nieznaczącym dokumentem, albo CPK nie jest ważną polską inwestycją. Zwolennicy pierwszej tezy argumentują, że program 500+, czyli największy polski program społeczny, też nie jest elementem SOR. Zaś zwolennicy drugiej tezy wskazują, że na pierwszego szefa tego mega-projektu powołano człowieka bez żadnych kompetencji w realizacji wielkich projektów infrastrukturalnych.
O lekceważeniu SOR – czyli zarządzania strategicznego – świadczy wiele innych faktów. Na konferencji programowej PiS rozwój Polski był oceniany nie w odniesieniu do SOR, ale w odniesieniu do poziomu rozwoju innych państw Unii Europejskiej i świata. Do chwili obecnej rząd nie opublikował żadnego precyzyjnego sprawozdania z realizacji SOR. Rząd nie pochwalił się skuteczną realizacją żadnego ze swoich projektów flagowych, za to w programie PiS pojawiają się projekty flagowe, których nie ma w SOR – np. Via Carpathia, Via Baltica i Rail Baltica.
Po uchwaleniu SOR przewidywałem, że strategia ta zostanie wyrzucona na śmietnik przez następną ekipę. Ale stało się to już za rządów partii, która ten program przyjmowała. Państwem polskim nikt nie zarządza strategicznie.
Efektywność? Nieznana
Z zarządzaniem strategicznym mocno powiązane jest zarządzanie efektywnością, czyli procesy, które przyjmują za podstawę wcześniej przyjęte wskaźniki i powodują, że będą one osiągane. W zaawansowanych zarządczo państwach funkcjonowanie administracji jest nieodłączne od zarządzania efektywnością. W Stanach Zjednoczonych najważniejsza ustawa, dotycząca funkcjonowania administracji federalnej (Ustawa o Pracach i Rezultatach Rządu z 1993 roku), w całości opiera się na realizacji wskaźników, które, w dodatku, zawsze muszą się odnosić do korzyści, jakie działania rządu przynoszą społeczeństwu. Zapis z SOR o „zwiększenie skuteczności sądownictwa i całego wymiaru sprawiedliwości” bez podania jego sposobu mierzenia, zostałby w Stanach Zjednoczonych natychmiast odrzucony, jako nic nie znaczący.
Rząd PiS nie zrobił dokładnie nic w zakresie zarządzania efektywnością. W SOR określono kilkadziesiąt wskaźników, ale nie występuje żadne zainteresowanie wartościami tych wskaźników. Czy poziom ubóstwa, liczba punktów szybkiego ładowania pojazdów elektrycznych albo odsetek osób korzystających z Internetu w kontaktach administracją osiągnął wymaganą wartość czy nie? Jeśli ktoś chce ocenić, czy któryś ze wskaźników SOR został osiągnięty (jeśli w ogóle został określony), to sam musi go wyliczyć.
PiS w swoim programie chwali się utworzeniem różnych instytucji – Wody Polskie, Biuro Ochrony Rządu, Krajowa Spółka Cukrowa oraz planuje powołanie innych. Ale po co się to robi? Co z tego będzie miał mieszkaniec Polski? Szybsze załatwianie spraw? Mniej przestępstw? Czy może wydłuży się życie?
Brak procesów zarządzania efektywnością oznacza, że rząd działa od przypadku do przypadku. Jak coś się uda, to dobrze (i być może się tym pochwalimy) a jak się nie uda – to może nikt tego nie zauważy?
Każda zmiana, każda reforma jest realizowana przez projekty. Trudno byłoby wskazać zrealizowane z sukcesem projekty z SOR, inne niż w miarę proste, polegające na rozdawaniu pieniędzy, jak 500+. Nie udają się projekty flagowe takie jak Luxtorpeda, Telemedycyna, Mieszkanie+ i niestety mnóstwo innych. Żeby projekty mogły się udawać, konieczne są skuteczne procesy ich realizacji. Wiedzą o tym rządy najbardziej rozwiniętych krajów: Stanów Zjednoczonych czy Wielkiej Brytanii, które wypracowały własne metody zarządzania projektami rządowymi. Gdy PiS rozpoczynał swoje rządy, zastanawiałem się, czy ten rząd dopuści do półwiekowego zapóźnienia w tym obszarze: rząd Stanów Zjednoczonych wydał pierwszą regulację dotyczącą zarządzania projektami 22 grudnia 1967 roku. W Polsce za przełomowy akt prawny w tym zakresie należy uznać Ustawę o Centralnym Porcie Komunikacyjnym, która nakazuje zdefiniować zasady zarządzania w tym projekcie. Ale zasady zarządzania dla pojedynczych projektów rządowych w USA wdrażano w latach ’50 poprzedniego stulecia. W polskiej administracji rządowej pojawiają się wysepki zainteresowania sprawnym zarządzaniem projektami (np. właśnie CPK, MON, czy niektóre inicjatywy KPRM) ale należy uważać je raczej za inicjatywy entuzjastów, a nie za przejaw systematycznego działania rządu.
Stany Zjednoczone bez sprawnego zarządzania projektami nie zrealizowałyby lotu na Księżyc ani nie wygrałyby zimnej wojny z ZSRS. Polski rząd nie jest w stanie zrealizować o wiele prostszych projektów – głównie ze względu na brak zainteresowania procesami zarządzania nimi.
(Nie)innowacja
Sejm na ostatnim posiedzeniu przyjął nowe Prawo zamówień publicznych (PZP). Nowelizacja ta nie wprowadza zasadniczych zmian. W dalszym ciągu nie ma w niej najważniejszego podmiotu – czyli obywatela, dla którego bezpośrednio lub pośrednio zakupy są realizowane. W PZP także nie ma nic o zarządzaniu efektywnością – w tym przypadku oznaczałoby to zainteresowanie procesem sprawnego wytwarzania jak najlepszego produktu. Amerykański odpowiednik PZP, czyli Federalne Regulacje Zakupów w preambule odnoszą się właśnie do efektywności procesu zakupu. Polska ustawa „reguluje zamówienia publiczne” ale jaki jest cel tych regulacji – nie wiadomo. Wszystko jedno jaki będzie wynik, czy produkt komuś się przyda – byleby proces był uregulowany.
Wprowadzana regulacja znów zwiększa poziom biurokracji. Oto przykład. Od dawna postulowałem wprowadzenie projektu jako osobnego rodzaju zakupu. Projekty prawie z założenia są obciążone ryzykiem – jeżeli coś się robi po raz pierwszy, na specjalne zamówienie – a taka jest natura projektów – to prace te są obciążone ryzykiem. Dla projektów wykonanie analizy ryzyka jest konieczne, ale tego rodzaju zamówień nie wprowadzono do ustawy, natomiast pozostał obowiązek wykonania tej analizy. W związku z tym, w każdym zamówieniu publicznym, na przykład przy zakupie oleju napędowego w odpowiedniej ilości, konieczne będzie także wykonanie zupełnie niepotrzebnej analizy ryzyka. A więc w zdecydowanej większości zamówień publicznych będzie to tylko niepotrzebną biurokratyczną formalnością. Ekipa przygotowująca nowe PZP wykazała się po prostu bezmyślnością, która będzie utrudniała urzędnikom funkcjonowanie.
W PZP wprowadzono kilka istotnych, pozytywnych modyfikacji, na przykład konieczność współpracy zamawiającego z wykonawcą, czy też możliwość specyfikowania zakupu za pomocą opisu sposobu działania kupowanego produktu, a nie tylko poprzez jego dokładny opis (co będzie sprzyjało uruchomieniu inicjatywy wykonawcy). Za PZP, w tym za aktualną modyfikację, odpowiedzialny był nieprzerwalnie od 2012 roku jeden człowiek, otwarty na opinie innych osób. Niestety, przed końcem prac nad PZP, został on zastąpiony młodym, ambitnym działaczem, co zapewne wpłynęło na jakość nowej regulacji.
Zgodnie z oficjalnym rankingiem innowacyjności UE, Polska zajmuje piąte od końca miejsce w Unii. Rząd mógłby bezpośrednio wpływać na innowacyjność w polskiej gospodarce na przykład poprzez zakupy publiczne. Ale w modyfikacji tego prawa z 2016 roku wprowadzono dziwaczne pojęcie partnerstwa innowacyjnego. Z tego rodzaju zamówienia na początku nie chciały korzystać żadne podmioty publiczne; w 2019 roku w tym trybie zrealizowano ...0,01% zakupów publicznych. Wprowadzenie innowacyjnego trybu zakupów spowodowało dwie rzeczy. Po pierwsze, o tym, czy zakup będzie innowacyjny, czy nie, decyduje strona zamawiająca (jak widać niezwykle rzadko) a nie wykonawca, który w ten sposób nie może się wykazywać swoją inicjatywą. Po drugie, istnienie specjalnego trybu innowacyjnego oznaczało, że wszystkie pozostałe zakupy (99,99%) są z założenia nieinnowacyjne.
Aktualny rząd chwali się utworzeniem Departamentu GovTech w KPRM, który ma usprawniać funkcjonowanie administracji publicznej. Ale w wywiadzie dla „Rzeczpospolitej” dyrektor GovTech jako (zapewne główny) przykład działania kierowanego przez nią biura podaje …wysyłanie do pasażerów opóźnionych pociągów SMSów o tych opóźnieniach. Administracja zapewne nie jest w stanie walczyć z opóźnieniami pociągów, więc za łatwiejszy cel przyjęła pewnego rodzaju usankcjonowanie tego zjawiska.
Niedawno felietonista „Rzeczpospolitej” wyśmiewał wzywanie do Warszawy kilkudziesięciu świadków w prowadzonej w Krakowie sprawie. Według niego, sprawniejsze (tańsze i szybsze) byłoby wydelegowanie na kilka dni prokuratora do Warszawy i wykonanie przesłuchań tam. To jest dobry przykład pomysłu na innowację organizacyjną. I tu znów nasuwa się przykład ze Stanów Zjednoczonych, gdzie każda instytucja federalna musi mieć osobę odpowiedzialną za usprawnienie działania, do której można by taki pomysł zgłosić. Ale nie w resorcie kierowanym przez p. Ziobrę. W Polsce nic nie wskazuje, żeby aktualna administracja była rzeczywiście zainteresowana procesami zarządzania innowacyjnością.
Tylko wola polityczna...
Rządząca aktualnie ekipa nie przedstawiła żadnej spójnej koncepcji usprawniania głównych procesów codziennego funkcjonowania państwa. Można odnieść wrażenie, że model osiągania celów aktualnie rządzącej ekipy opiera się na przekonaniu, że do osiągnięcia sukcesu dostateczna jest wizja polityczna, silna wola wykonawców, ich lojalność oraz pieniądze. Podejście to, niezgodnie z wiedzą i doświadczeniami zapewne wszystkich wysoko rozwiniętych krajów, pomija procesy i umiejętności zarządcze. O archaiczności myślenia o państwie świadczy ostatnio opublikowany program PiS. W programie tym nie ma ani słowa o usprawnianiu procesów z pięciu wyżej wskazanych obszarów działania państwa.
W sławnej, nielegalnie podsłuchanej rozmowie min. Sienkiewicz powiedział: „Państwo polskie istnieje teoretycznie, praktycznie nie istnieje, dlatego że działa poszczególnymi swoimi fragmentami, nie rozumiejąc, że państwo jest całością”. Jak wiadomo, propagandyści PiS zawsze obcinają ją do pierwszych czterech słów. Prezes PiS w wywiadzie dla „Rzeczpospolitej” z grudnia 2016 roku stwierdził, że „Polska jest resortowa i nic się na to nie da na razie poradzić” – a więc podobnie jak min. Sienkiewicz (jeśli wierzyć propagandzie PiS) uważa on, że polskie państwo istnieje tylko teoretycznie, gdyż resorty ze sobą nie współpracują. To jest stwierdzenie podlegające dyskusji. Natomiast oczywiste jest, że polskie państwo jest usprawniane przez PiS wyłącznie teoretycznie.
Dr Stanisław Gasik jest specjalistą ds. zarządzania i ekspertem w Government Accountability Office (odpowiednik Najwyższej Izby Kontroli), instytucji Kongresu Stanów Zjednoczonych
Od redakcji: W skróconej wersji artykułu w gazecie („Administracja systemowo niesprawna”, „Rzeczpospolita”, 3 października”) redakcja przeinaczyła słowa dr. Stanisława Gasika, pisząc w odrekacyjnym leadzie tekstu, że „rząd nie jest w stanie realizować nawet stosunkowo prostych projektów”. Takowe jest w stanie realizować, co dokładnie wyjaśnia w tekście dr. Gasik.
