Antykorupcyjne przepisy dla radnych biznesmenów

Sprawy dotyczące stosowania wobec radnych przepisów antykorupcyjnych budzą duże emocje. I nic dziwnego, ponieważ stanowią poważną ingerencję w prawa wyborcze, zarówno czynne jak i bierne, a także w prawo do swobodnego wykonywania działalności gospodarczej. Tymczasem analiza najnowszego orzecznictwa wskazuje, że sądy administracyjne nakazują interpretować przepisy antykorupcyjne w sposób ścisły.

Ustalona wykładnia

Tak zinterpretował przepisy antykorupcyjne Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 6 września 2016 r. (sygn. II OSK 1269/16). Małgorzata Masternak – Kubiak, sędzia NSA w uzasadnieniu tego wyroku podkreśla: ustawodawca założył, że mandat radnego będzie sprawowany przez osoby wybierane w powszechnych wyborach. I będzie on sprawowany przez ludzi, którzy nie podlegają pokusom korzystania z mienia komunalnego gminy, w której sprawują mandat. Zdaniem sędzi każda osoba, która decyduje się ubiegać o mandat radnego musi mieć świadomość wiążących się z tym obowiązków. I że będzie ona podlegać ograniczeniom wynikającym z przepisów antykorupcyjnych, m.in. z art. 24f ustawy o samorządzie gminnym.

Przypomnijmy, że zgodnie z ustępem 1 art. 24f ustawy o samorządzie gminnym, radni nie mogą prowadzić działalności gospodarczej na własny rachunek lub wspólnie z innymi osobami z wykorzystaniem mienia komunalnego gminy, w której radny uzyskali mandat, a także zarządzać taką działalnością lub być przedstawicielem czy pełnomocnikiem w prowadzeniu takiej działalności. A gdyby radny taką działalność wykonywał przed objęciem mandatu, to zgodnie z art. 24f ust. 1a ma obowiązek z niej zrezygnować w ciągu trzech miesięcy od dnia złożenia ślubowania. Gdyby radny obowiązku tego nie wykonał, to jego mandat wygaśnie. Tak samo się dzieje w sytuacji, gdyby zabronioną działalność radny podjął już w trakcie kadencji.

Pielęgniarka, partner, radna

Stan faktyczny sprawy o sygnaturze II OSK 1269/16 był następujący. Zarządzeniem zastępczym z 28 września 2015 r. wojewoda pomorski stwierdził wygaśnięcie mandatu radnej miasta Czersk. W uzasadnieniu wskazał, że jest ona wspólnikiem w spółce partnerskiej (niepubliczny zakład opieki zdrowotnej, dalej NZOZ), której siedziba mieści się w budynku publicznej przychodni (samodzielny publiczny zakład opieki zdrowotnej, dalej SP ZOZ), który to budynek stanowi własność miasta. Burmistrz Czerska ustanowił na rzecz SP ZOZ nieodpłatnie i na czas nieokreślony użytkowanie zabudowanej działki, a SP ZOZ zawarł następnie z NZOZ (spółka partnerska) umowę, w której wydzierżawił mu gabinet pielęgniarek środowiskowych. W konsekwencji –zdaniem wojewody - radna, będąc partnerem w tworzącej NZOZ spółce naruszyła zakaz sformułowany w art. 24f ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym. Prowadziła bowiem wspólnie z innymi osobami działalność gospodarczą (leczniczą) z wykorzystaniem mienia należącego do miasta Czersk.

Na rozstrzygnięcie to skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku wniosła zarówno radna, jak i rada miasta. Zdaniem skarżących ustawodawca ustanawiając w art. 24f ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym zakaz prowadzenia działalności gospodarczej z wykorzystaniem mienia komunalnego chciał zapobiec ewentualnemu wykorzystaniu mandatu w celu ułatwienia dostępu do tego mienia.

A o potencjalnie korupcyjnym wykorzystaniu mienia gminy przez radnego można mówić wtedy, gdy radny uczestnicząc w pracach organów gminy może wpływać na treść stanowiska tych organów, która to treść bezpośrednio ma znaczenie dla ustalenia treści czynności prawnej związanej z mieniem komunalnym wykorzystywanym przez radnego.

Radna i gmina podnosiły także, że art. 24f ust. 1 nie ma charakteru bezwzględnego i nie można automatycznie przyjmować, że jakiekolwiek korzystanie przez radnego z mienia komunalnego stanowi wykorzystanie tego mienia w rozumieniu w/w przepisu. Zdaniem skarżących skoro przepis ten zawiera normę prawną o charakterze ograniczenia praw i wolności chronionych konstytucyjnie, to nie można go stosować w drodze wykładni rozszerzającej.

Sąd zauważa kolizję interesów

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku nie dał się jednak przekonać i w wyroku z 25 lutego 2016 r. podzielił stanowisko wojewody (sygn. III SA/Gd 881/15). Podkreślił, że działalność lecznicza wykonywana przez pielęgniarki (indywidualnie lub wspólnie z innymi osobami) jest działalnością gospodarczą (tzw. działalność regulowana). Wskazał także, że spółkę partnerską zawiązuje się w celu prowadzenia działalności gospodarczej. W ocenie sądu w badanej sprawie bezsporne jest także to, że zarówno spółka partnerska, jak i utworzony przez nią NZOZ prowadzą działalność z wykorzystaniem mienia komunalnego gminy, w której radna uzyskała mandat. A skoro radna, wykonująca zawód pielęgniarki i będąca partnerem spółki partnerskiej, prowadzi działalność gospodarczą w rozumieniu art. 24f ust.1 ustawy o samorządzie gminnym, to stwierdzenie wygaśnięcia jej mandatu przez wojewodę pomorskiego było jak najbardziej prawidłowe.

Stanowisko wyrażone w gdańskim wyroku podzielił Naczelny Sąd Administracyjny (wyrok z 6 września 2016 r., sygn. II OSK 1269/16).

– Zarówno wojewoda, jak i WSA w Gdańsku prawidłowo zinterpretowali, że w badanej sprawie mamy do czynienia z naruszeniem art. 24f ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, czyli z prowadzeniem przez radnego działalności gospodarczej z wykorzystaniem mienia komunalnego gminy, w której radny sprawuje mandat – uzasadniała sędzia Małgorzata Masternak – Kubiak. I wskazała, że już w wyroku z 1 lipca 2010 r. (sygn. II OSK 921/10), NSA podkreślił, że wykorzystanie mienia komunalnego jest wystarczającą przesłanką do wygaśnięcia mandatu radnego.

- Nie ma przy tym znaczenia, czy przy wykorzystaniu tego mienia komunalnego radny odniósł korzyści, i czy z tego mienia radny korzystał przy wykonywaniu działalności gospodarczej w sposób ciągły, sporadycznie, czy tylko jednorazowo. A także to, czy z tego mienia korzysta odpłatnie czy też nieodpłatnie – argumentowała sędzia.

NSA podkreślił także, że są sytuacje w których radny, korzystając z mienia komunalnego gminy przy prowadzeniu działalności gospodarczej mandatu nie straci. – Będzie tak tylko wówczas, gdy korzystanie z tego mienia odbywa się na zasadzie powszechnej dostępności usług i na warunkach ogólnych – podkreślała sędzia Małgorzata Masternak – Kubiak.

W ocenie NSA ten wyjątek w badanej sprawie jednak nie zachodził. Również dlatego, że radna, ma możliwość utrzymania obecnego stanu rzeczy, czyli utrzymania możliwości korzystania z gabinetu pielęgniarek środowiskowych z pominięciem innych osób lub podmiotów, które mogłyby chcieć z tej nieruchomości korzystać, nawet w takich samych celach.

I na nic zdały się przedstawione na rozprawie kasacyjnej przez reprezentującego skarżące radcę prawnego argumenty, że działalność radnej wpisuje się w zakres zadań własnych gminy, że radna – pielęgniarka środowiskowa – działalność leczniczą (a więc tą gospodarczą) prowadzi nie w budynku gminnej przychodni, lecz w domach pacjentów, a rejestracja spółki i NZOZ w gminnej przychodni miała tylko na celu wskazanie mieszkańcom gminy, że wszystkie usługi medyczne świadczone są w jednym miejscu. W ocenie wojewody i sądów administracyjnych znaczenie ma bowiem to, gdzie spółka i NZOZ mają swoją siedzibę, a ta znajduje się w nieruchomości należącej do gminy.

Zmiana pełnomocnictwa nie wystarczy

Jak wynika z orzecznictwa NSA również radny, który jest dyrektorem oddziału banku, w którym jego gmina prowadzi rachunek narusza zakaz antykorupcyjny sformułowany w art. 24f ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym. Nawet jeżeli zarząd tego banku zmienił mu pełnomocnictwo w taki sposób, że został on upoważniony do prowadzenia wszelkich spraw banku, z wyjątkiem tych, które wiążą się z obsługą finansową gminy.

Do takich wniosków doszedł Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 31 sierpnia 2016 r. (sygn. II OSK 1728/16).

- Nie budzi żadnych wątpliwości, że banki prowadzą działalność gospodarczą, co wynika wprost z przepisów ustawy Prawo bankowe – uzasadniała na rozprawie sędzia NSA Anna Łuczaj. Sędzia argumentowała, że bank, który prowadzi obsługę finansową gminy prowadzi działalność gospodarczą na jej mieniu komunalnym. Natomiast radny – dyrektor oddziału takiego banku, który tworzy jego kadrę kierowniczą, ma wpływ na prowadzoną przez bank działalność gospodarczą, chociażby przez posiadane pełnomocnictwa do składania w imieniu banku oświadczeń woli.

NSA zwrócił także uwagę, że okoliczność ograniczenia zakresu umocowania radnej polegająca na wyłączeniu jej z dokonywania wszelkich czynności prawnych względem obsługiwanej przez bank gminy nie wpływa na prowadzoną przez ten bank działalność z wykorzystaniem mienia komunalnego. A to dlatego, że stanowisko dyrektora banku jest stanowiskiem kierowniczym, co ma znaczenie przy decydowaniu o wykorzystaniu środków zgromadzonych na rachunkach bankowych. A ponadto sprawuje bieżącą kontrolę i nadzór nad wszystkimi czynnościami bankowymi wykonywanymi przez podległych mu pracowników, w tym również nad tymi wiążącymi się z obsługą rachunku gminy.

– W świetle przytoczonych przepisów Prawa bankowego i ustawy o samorządzie gminnym nie można uznać za uzasadnioną tezę, że radny będący dyrektorem banku sprawującego obsługę jednostki samorządu w której uzyskał mandat nie zarządza działalnością gospodarczą „z wykorzystaniem mienia gminy" oraz że ta działalność nie może być uznana za stwarzającą potencjalne niebezpieczeństwo wykorzystywania mandatu radnego dla tej działalności – argumentowała sędzia Anna Łuczaj.

Art. 24f ustawy o samorządzie gminnym

1. Radni nie mogą prowadzić działalności gospodarczej na własny rachunek lub wspólnie z innymi osobami z wykorzystaniem mienia komunalnego gminy, w której radny uzyskał mandat, a także zarządzać taką działalnością lub być przedstawicielem czy pełnomocnikiem w prowadzeniu takiej działalności.

1a. Jeżeli radny przed rozpoczęciem wykonywania mandatu prowadził działalność gospodarczą, o której mowa w ust. 1, jest obowiązany do zaprzestania prowadzenia tej działalności gospodarczej w ciągu 3 miesięcy od dnia złożenia ślubowania. Niewypełnienie obowiązku, o którym mowa w zdaniu pierwszym, stanowi podstawę do stwierdzenia wygaśnięcia mandatu radnego w trybie art. 383 ustawy, o której mowa w art. 24b ust. 6.

2. Radni i ich małżonkowie oraz małżonkowie wójtów, zastępców wójtów, sekretarzy gminy, skarbników gminy, kierowników jednostek organizacyjnych gminy oraz osób zarządzających i członków organów zarządzających gminnymi osobami prawnymi nie mogą być członkami władz zarządzających lub kontrolnych i rewizyjnych ani pełnomocnikami spółek handlowych z udziałem gminnych osób prawnych lub przedsiębiorców, w których uczestniczą takie osoby. Wybór lub powołanie tych osób na te funkcje są z mocy prawa nieważne.