Zarówno nowelizacja budżetu na ten rok, jak i projekt ustawy budżetowej na kolejny rok są komentowane w mediach. Pandemia odcisnęła swoje piętno na finansach państwa i nikogo nie powinno to dziwić. W dyskusji pojawia się jednak kilka wątków, które należy wyjaśnić.

Wśród głosów, z którymi najtrudniej się zgodzić, jest teza, że polityka fiskalna na najbliższe dwa lata jest zbyt ekspansywna i może w przyszłości zagrażać stabilności finansów publicznych w Polsce. Szczególnie mocno krytykowany jest brak cięć wydatków na cele społeczne i prorodzinne.

Zaplanowano wzrost długu całego sektora publicznego w tym roku do 50,4 proc. w relacji do PKB według metodyki krajowej i 61,9 proc. według metodyki unijnej. W 2021 r. wartości te wzrosną jeszcze o około 2 pkt proc. Patrząc na statystyki długu w ubiegłych latach, to sporo. Patrząc jednak na to, jaką politykę prowadzą inne kraje w odpowiedzi na kryzys, to już niekoniecznie.

Fiskalna odpowiedź Polski na Covid-19 jest zbliżona do planowanego kryzysowego wzrostu zadłużenia w Niemczech, Słowenii czy Wielkiej Brytanii i jednocześnie niższa od wzrostu długu w krajach południa Europy i we Francji.

Dobra pozycja wyjściowa

Kilka ostatnich lat przed wybuchem kryzysu nastąpiła znaczna redukcja długu w relacji do wielkości gospodarki, dzięki czemu pod koniec ubiegłego roku z wynikiem 46 proc. PKB otwieraliśmy drugą dziesiątkę najmniej zadłużonych krajów w UE. Nasza wyjściowa pozycja fiskalna była zatem bardzo dobra i mogliśmy sobie pozwolić na znaczny wzrost zadłużenia, tym bardziej że koszty obsługi długu są obecnie, i wydaje się, że zostaną przez najbliższe lata, na rekordowo niskim poziomie.

Co ważne, ten wzrost zadłużenia wynika przede wszystkim z wydatków związanych z tarczą antykryzysową i tarczą finansową, czyli wydatków na ratowanie przedsiębiorstw i miejsc pracy. Jest niezrozumiałe, że niektórzy komentatorzy chwalą działania w ramach tarcz, a jednocześnie krytykują wzrost zadłużenia. Warto pamiętać o oczywistej zasadzie: nie można zjeść ciastka i mieć ciastko. Większy dług jest ceną za ratowanie gospodarki. Tak to widzą także agencje ratingowe, które, mimo wzrostu zadłużenia, podtrzymują nasze ratingi.

Ktoś mógłby zapytać, czemu zatem nie zostały ograniczone wydatki na programy społeczne, które zostały zainicjowane w ostatnich latach? Pomijając fakt, że przyczyniły się one do redukcji nierówności i ubóstwa w Polsce, pozytywnie oddziałując na sytuację finansową wielu gospodarstw domowych, ich utrzymanie będzie odgrywało swoją rolę w podtrzymaniu koniunktury. O ile wzrost inwestycji publicznych czy prywatnych – o co będziemy szczególnie zabiegać – choćby z przyczyn technicznych wymaga trochę czasu, o tyle transfery na cele społeczne są na bieżąco dodatkowym kołem zamachowym polskiej gospodarki w tym trudnym okresie.

W tym kontekście pojawiają się komentarze mówiące, że obecna polityka zwiększania długu w dłuższej perspektywie albo doprowadzi do wzrostu podatków, albo do znacznej nierównowagi w finansach publicznych. Mówiąc wprost, straszy się Polaków, że staniemy się drugą Grecją. To, że z długu można „wyrosnąć" bez podnoszenia podatków, udowodniliśmy w ciągu ostatnich kilku lat, kiedy to zadłużenie w relacji do PKB zmalało o nieco ponad 8 pkt proc.

Nie należy odrzucać racjonalnych przestróg, zwłaszcza jeśli dotyczą tak ważnych spraw jak finanse publiczne, jednak porównanie Polski z Grecją jest chybione z kilku względów. Po pierwsze, Grecja w kryzys dekadę temu weszła z poziomem długu do wielkości gospodarki prawie dwuipółkrotnie wyższym niż Polska (ok. 110 proc. PKB). Po drugie, w Grecji, ale też w innych krajach południowych unii walutowej, przez dekadę od wejścia do strefy euro doszło do wytworzenia gigantycznych nierównowag makroekonomicznych, np. na rynku nieruchomości, a cały proces gospodarczy mocno koncentrował się na zaspokajaniu popytu wewnętrznego napędzanego tanim kredytem.

Polska gospodarka rozwijała się przez ostatnie lata w sposób zrównoważony, a firmy posiadające w kraju swoje siedziby z sukcesem zintegrowały się ze światowymi łańcuchami dostaw. Już w zeszłym roku zaczęliśmy osiągać nadwyżki na rachunku bieżącym, a kryzys tylko ten trend uwypuklił.

Grecja nie osiągnęła nadwyżek na rachunku bieżącym od ponad ćwierćwiecza. Po trzecie, kraj ten bardzo szybko został zmuszony do zaciskania pasa. Mądrzejsi o doświadczenia ostatniego kryzysu proponujemy stanowczą antycykliczną politykę fiskalną, do czego zachęca nas OECD, MFW i Komisja Europejska.

Długu nie ukrywamy

Kolejnym zarzutem podnoszonym przez niektórych komentatorów jest nieprzejrzystość polskich finansów publicznych. Dotyczy to głównie dwóch aspektów: finansowania niektórych wydatków w 2021 r. już w tym roku oraz różnych metodyk liczenia długu publicznego.

W pierwszym przypadku zarzut wydaję się dość kuriozalny, szczególnie mając na uwadze niepewność związaną z sytuacją epidemiczną. Próbuje się krytykować Ministerstwo Finansów, że zapobiegawczo zamierza prefinansować pewne wydatki, które wystąpią w przyszłości. To wyraz konserwatywnego zarządzania finansami państwa.

Odnośnie do różnic w sposobach liczenia długu bardzo często wygląda to tak, że komentatorzy sugerujący, iż Ministerstwo Finansów stara się ukryć prawdziwą wysokość długu publicznego, posługując się metodyką krajową. Jednocześnie podają oni precyzyjne dane odnośnie do zadłużenia według definicji unijnej, która ujmuje zadłużenie sektora instytucji rządowych i samorządowych (szerzej niż definicja krajowa). To znaczy, że dane te są powszechnie dostępne.

Można je nierzadko znaleźć w oficjalnych dokumentach Ministerstwa Finansów, np. w Uzasadnieniu do ustawy budżetowej na 2021 r. czy w Strategii zarządzania długiem publicznym na lata 2021–2024. Różnice w krajowym i unijnym sposobie liczenia długu występują też w innych krajach, np. w Niemczech.

Z kwestią różnych definicji długu łączy się dyskusja o regułach fiskalnych. Pojawiają się komentarze, że rząd, finansując tarcze poprzez Bank Gospodarstwa Krajowego czy Polski Fundusz Rozwoju, starał się uciec przed złamaniem progu ostrożnościowego czy przekroczeniem limitu zadłużenia zapisanego w konstytucji.

Warto tu jednak zaznaczyć, że taka konstrukcja działań antykryzysowych miała przede wszystkim wymiar praktyczny. Umieszczenie ich w instytucjach rozwoju przyspieszyło ich działanie, co miało niebagatelne znaczenie w obliczu tak silnego uderzenia kryzysu, kiedy należało działać szybko i zdecydowanie.

Ponadto sfinansowanie ich przez budżet mogłoby rzeczywiście sprawić, że środki przeznaczane na ratowanie gospodarki byłyby skromniejsze.

Reguły – tak, ale elastyczne

Fiskalne reguły są potrzebne, co do tego nie ma wątpliwości. Obecny kryzys pokazał jednak, że muszą być one odpowiednio elastyczne, bo rzeczywistość ekonomiczna potrafi być dużo bardziej złożona, niż to wynika z modeli.

Wszystkie pomysły prowadzące do ich usztywnienia – jak choćby pomysł ujednolicenia unijnego i krajowego liczenia długu, bez szerszych zmian w innych aspektach reguł fiskalnych, osłabiają nasze szanse w powrocie na ścieżkę wzrostu.

Łukasz Czernicki jest głównym ekonomistą Ministerstwa Finansów

Tytuł, lead i śródtytuły – od redakcji.