Wolna konkurencja jest fundamentalnym mechanizmem regulującym funkcjonowanie gospodarki rynkowej. Rywalizacja o klienta prowadzi do niższych cen, lepszych produktów i usług oraz szerszego wyboru. Zachęcając firmy do kreatywności, zapewnia bodźce proinnowacyjne. Nie bez przyczyny amerykański Sąd Najwyższy określił prawo konkurencji mianem gospodarczej ustawy zasadniczej („Magna Carta of free enterprises").
Większość państw, od USA po Chiny, egzekwuje reguły konkurencji, by społeczeństwo korzystało z jej owoców. Chodzi tu zwłaszcza o eliminowanie ograniczających ją nielegalnych porozumień między firmami. Przykładem są kartele, czyli zmowy konkurentów (zwykle ustalanie cen). Równie ważna jest walka z nadużyciami firm mających na rynku pozycję dominującą. Nierzadko próbują one eliminować rywali lub eksploatują wygórowanymi cenami niemających wyboru konsumentów.
W państwach z bagażem doświadczeń gospodarki centralnie planowanej, takich jak Polska, ważne jest dbanie o to, aby firmy państwowe nie były faworyzowane kosztem innych, a w efekcie kosztem konsumentów. Istotne są też zabiegi, by tworzone prawo i wdrażane strategie nie ograniczały konkurencji. Państwo może bowiem samo pozbawiać konsumentów korzyści konkurencji rynkowej – na skutek szkodliwego lobbingu konkurentów chroniących swoje interesy albo poprzez przyjmowanie nie w pełni przemyślanych rozwiązań prawnych.
Pierwsze regulacje dotyczące konkurencji przyjęto w Polsce w latach 30., a pierwsze współczesne regulacje – w 1987 r., jeszcze przed zmianą ustroju. Ale dopiero zmiana systemu i ustawa z 1990 r. ukształtowały polski system ochrony konkurencji w sposób znany do dziś. Powstał wtedy Urząd Antymonopolowy, polski strażnik konkurencji. W 1996 r. przyjął nazwę Urząd Ochrony Konkurencji i Konsumentów (UOKiK), która odzwierciedla jego szersze kompetencje.
UOKiK to jedna z kluczowych instytucji. Do jego kompetencji należy stosowanie prawa konkurencji (ściganie i sankcjonowanie nadużyć) i promowanie prokonkurencyjnych rozwiązań innymi środkami (tzw. competition advocacy), np. poprzez udział w procesie legislacyjnym i tworzeniu polityki gospodarczej państwa. Formalnie odpowiada za to jednoosobowo prezes UOKiK, a urząd jedynie obsługuje jego działalność. Mimo niemal 30 lat działania potencjał UOKiK nie został jednak w pełni wykorzystany. Zbliżający się jubileusz i nowa perspektywa parlamentarna to okazja do poprawy warunków działania tej instytucji.
Urząd od wszystkiego
W pierwszych latach rola urzędu była jasna: był strażnikiem konkurencji. Z czasem zaczęła się zmieniać. W 1996 r. przekazano mu pierwsze zadania ochrony konsumentów. Z czasem UOKiK stał się odpowiedzialny za szeroko pojęte sprawy konsumenckie, zaliczając kolejne wrzutki kompetencyjne, od ochrony zbiorowych interesów konsumentów po dbanie o bezpieczeństwo produktów (w tym nadzór nad Inspekcją Handlową i ośmioma laboratoriami oraz monitorowanie jakości paliw). Najnowszym dodatkiem do obowiązków jest przeciwdziałanie nieuczciwemu wykorzystywaniu przewagi kontraktowej.
UOKiK został obarczony wieloma obowiązkami, w przeważającej mierze po stronie szeroko rozumianej ochrony konsumentów. Niestety wzrost kompetencji nie szedł w parze ze wzrostem zasobów tej nieadekwatnie finansowanej instytucji. Prowadził do rozproszenia zadań kosztem pierwotnego skoncentrowania na tematyce konkurencji. Innymi słowy, ustawodawca zobowiązał UOKiK do łapania wielu srok za ogon.
Ewolucja ta prowadzi do nieprzewidzianych skutków w postaci zmiany istoty działań urzędu. Sprawy z zakresu konkurencji są zwykle skomplikowane i zasobochłonne (ludzie i czas), często wymagają stawiania czoła wpływowym grupom nacisku, w tym dużym firmom państwowym. Sprawy konsumenckie są mniej skomplikowane, tańsze. Cieszą się też większym zrozumieniem mediów i otoczenia. Nie powinno więc zaskakiwać, że połączenie kompetencji z zakresu ochrony konkurencji i konsumentów stwarza ryzyko przesuwania się punktu ciężkości działań w stronę spraw konsumenckich.
Wszystko wskazuje na to, że tak też się stało. Widać to w raportach rocznych urzędu, w których od 2014 r. pierwszy merytoryczny rozdział poświęcony jest ochronie konsumentów, a nie konkurencji. Efektem przesunięcia uwagi jest ryzyko, że urząd zacznie tracić nie w pełni wykorzystywane wiedzę i umiejętności. Zabiegany strażnik traci czujność!
Urząd stał się użytecznym kozłem ofiarnym. Zlepek różnorodnych kompetencji z prawem nakładania niebagatelnych kar sprawia, że UOKiK jest wystarczająco ważny, aby obarczać go odpowiedzialnością za wszelkie problemy na rynku, od niskich cen płodów rolnych w skupie po piramidy finansowe. Obarczenie UOKiK winą za wszelkie rynkowe zło nie jest specjalnym problemem dla obozu władzy (niezależnie od opcji politycznej).
W przyszłości użyteczne byłoby instytucjonalne odseparowanie ochrony konkurencji od spraw konsumenckich, aby urząd mógł wypełniać swój kluczowy dla gospodarki mandat. Systemowe i finansowe wzmocnienie UOKiK jest niezbędne, aby mógł się bronić przed niezasadnymi oskarżeniami, które podważają jego ciężko wypracowaną reputację, oraz narzucaniem coraz to nowych kompetencji.
Ograniczone prawo głosu
Formalnie prezes UOKiK jest centralnym organem administracji państwowej. To pozycja w drugim rzędzie, za Radą Ministrów i ministrami. Prezes uczestniczy w pracach Komitetu Stałego Rady Ministrów. To główne forum umożliwiające mu promowanie rozwiązań prokonkurencyjnych i walkę z pomysłami szkodliwymi dla konkurencji.
Sprawy nierozwiązane w Komitecie Stałym rozstrzygane są jednak przez Radę Ministrów, a do niej prezes UOKiK nie ma otwartego dostępu, choć może być dopraszany. W przeszłości niektórzy premierzy doceniali głos prezesów urzędu i pozwalali na ich udział w pracach Rady Ministrów.
Czy prezes UOKiK może wypełniać misję bez dostępu do kluczowego gremium podejmującego decyzje? Dlaczego ministrowie mieliby traktować go jak równego partnera, skoro systemowo nadano mu niższą rangę? Jeśli prezes UOKiK ma efektywnie wypełniać rolę strażnika konkurencji również wobec innych organów państwa, jego pozycja winna być wzmocniona, także poprzez podniesienie statusu.
Dobrze czy tanio
Kluczowym zasobem urzędu są jego pracownicy. Wypełnianie zadań wymaga dobrze przygotowanego i zmotywowanego zespołu. Niestety UOKiK, chronicznie niedofinansowany, nie jest atrakcyjnym pracodawcą. Sprawa jest na tyle istotna, że apele o poprawę sytuacji finansowej urzędu jeszcze przed akcesją wysuwała Komisja Europejska, a także OECD.
Sytuację budżetową UOKiK determinuje nadany mu status. Analiza danych od 2001 r. pokazuje, że średnie wynagrodzenia odpowiadały tam średniej płac w centralnych organach administracji. W latach 2014–2016 średnie wynagrodzenie w UOKiK nie przekraczało 6 tys. zł brutto. Było o 20 proc. niższe niż w tej samej rangi Urzędzie Regulacji Energetyki. Wcześniej różnica była jeszcze większa, nawet 40-proc. Średnia zarobków w ministerstwach też była o ok. 20 proc. wyższa niż w UOKiK. Jak urząd ma zatem pozyskiwać i zatrzymywać specjalistów? Średnia zarobków prawników w sektorze prywatnym jest ponaddwukrotnie wyższa.
Biorąc pod uwagę specjalistyczny charakter urzędu, płace w nim winny przynajmniej zbliżać się do górnej granicy wynagrodzeń w służbie cywilnej. Dopóki tak się nie stanie, utalentowani pracownicy będą traktowali UOKiK jako przystanek na drodze kariery. Dotychczasową działalność urzędu trzeba oceniać przez pryzmat jego chronicznego niedofinansowania, na które składają się nienależyte warunki płacowe i mały budżet, nienadążający za dodawanymi mu kompetencjami.
Warto zauważyć, że np. w latach 2007–2016 urząd był de facto finansowany przez podmioty łamiące prawo konkurencji. Zebrane przez UOKiK kary (które zasilają rachunki Skarbu Państwa, nie urzędu) były wyższe niż koszty jego funkcjonowania, i to w całym zakresie kompetencji (także ochrony konsumentów). Choć nakładane kary nie są wyznacznikiem efektywności, trudno wyobrazić sobie tańszy urząd o podobnie fundamentalnym znaczeniu dla gospodarki i konsumentów. Czemu więc UOKiK nadal jest chroniczne niedofinansowany?
Polski system ochrony konkurencji pozostaje ważnym punktem odniesienia dla innych krajów regionu. Działalność UOKiK spotyka się z uznaniem, a w niektórych kwestiach jest źródłem dobrych praktyk. Są też obszary, w których urząd spotyka się z zasłużoną krytyką. Jednak bez poprawy opisanych mankamentów nie można oczekiwać cudów. Warto zachęcać rząd oraz parlamentarzystów, aby umożliwili strażnikowi konkurencji efektywne działanie.
Dr Marek Martyniszyn jest starszym wykładowcą na wydziale Prawa Queen's University w Belfaście. Niedawno zakończył duży projekt badawczy analizujący wprowadzenie i funkcjonowanie systemu prawa konkurencji w Polsce.