Plany zbyt słabo chronią środowisko

Dyskusja o systemie gospodarki przestrzennej bardzo często sprowadza się do wskazywania kolejnych przejawów jego słabości. Jedna z najważniejszych polega na braku uwzględnienia w obecnym systemie wszystkich sfer determinujących planowanie przestrzenne.

Najlepszym przykładem mogą być tu kwestie związane ze środowiskiem. Ochrona środowiska i przyrody powinna stanowić jedno z kluczowych zadań w polityce przestrzennej. I mimo licznych regulacji prawnych wielu specjalistów zajmujących się środowiskiem wciąż wyraża przekonanie, że związane z nim zagadnienia nie są wystarczająco ujęte w dostępnych narzędziach polityki przestrzennej, zwłaszcza miejscowych planach zagospodarowania.

Plan a środowisko

Te plany to akty fakultatywne – ich uchwalenie zależy od swobodnego uznania władz gminy. W konsekwencji wiele ważnych terenów – również cennych środowiskowo i przyrodniczo – nie jest nimi objętych.

Załóżmy jednak, że na danym obszarze plan miejscowy jest uchwalony. Jak wówczas chroni środowisko? Elementem koniecznym każdego uchwalonego planu powinny być „zasady ochrony środowiska i przyrody". Ich zakres jest rozwinięty w ustawie prawo ochrony środowiska (art. 72 i następne).

Z powyższej regulacji można wywieść wnioski, że plan miejscowy powinien:

* adaptować ograniczenia zagospodarowania terenu dotyczące wyodrębnionych terenów (z jednej strony będą to formy ochrony przyrody, np. parki narodowe, z drugiej strefy przemysłowe czy obszary ograniczonego użytkowania) oraz wskazanych szczegółowych problemów (zagospodarowanie obszarów zdegradowanych, ochrona przed zanieczyszczeniami),

* gwarantować poprzez konkretne wskaźniki ochronę powietrza, ziemi, gleby, ochronę przed hałasem, wibracjami i polami elektromagnetycznymi,

* wprowadzać ogólne wytyczne gwarantujące ochronę środowiska dla każdego obszaru.

Najwięcej problemów występuje z realizacją ostatniego punktu. Jego zastosowanie sprowadza się bowiem do udzielenia odpowiedzi na pytanie, jak bardzo w związku z ochroną środowiska można ograniczać zabudowę na danym obszarze oraz co konkretnie plan miejscowy jako osobny akt regulacyjny powinien wnosić w zakresie ochrony środowiska.

Zdaniem prof. Barbary Szulczewskiej w tym ostatnim kontekście kluczowe będą ustalenia powierzchni biologicznie czynnej dla poszczególnych działek. Ustalanie tej powierzchni stanowi element wskaźników zabudowy i zagospodarowania terenu – czyli formalnie innej części planu niż bardziej ogólne „zasady ochrony środowiska i przyrody". Niemniej to właśnie niniejsze zasady powinny być swoistym uzasadnieniem dla zakresu powierzchni biologicznie czynnej.

Przyroda a inwestorzy

W tym miejscu pojawia się kluczowy problem: jak daleko „zasady ochrony środowiska i przyrody" mogą uzasadniać ograniczenia zagospodarowania w planach miejscowych. Takie pytanie stawiają sobie nie tylko władze gminy i organy ochrony środowiska, ale i rozważający możliwość zabudowy poszczególnych obszarów inwestorzy.

Wprowadzane w planie miejscowym ograniczenia muszą być adekwatne do realnych potrzeb. Teoretycznie podstawą dla oceny powinny być przygotowywane w gminie opracowania ekofizjograficzne – specjalne dokumenty stanowiące analizy uwarunkowań środowiskowych w skali lokalnej.

Z licznych badań (m.in. prof. Bogusławy Baran-Zgłobickiej) wynika jednak, że w praktyce są one nader ogólne i schematyczne. Podobnie, nie zawsze w tym kontekście dostatecznie swoją rolę zrealizuje instytucja oceny oddziaływania na środowisko.

Dochodzi jeszcze jeden element. Plan miejscowy ma określony ustawowo zakres i organy gminy przy jego sporządzaniu nie mogą przejmować kompetencji innych organów ani też wprowadzać nieprzewidzianych ustawowo nakazów. Dlatego też sądy administracyjne kwestionują jako zbyt daleko idące postanowienia planów miejscowych, w których:

? niedopuszczalne jest zakazywanie w planach miejscowych stosowania w nowych budynkach kotłów, pieców i trzonów kuchennych na paliwo stałe (a taki zakaz próbowało wprowadzić w planach miejscowych stosunkowo dużo gmin),

? wprowadza się obowiązek zdjęcia próchniczej warstwy gleby,

? wprowadza się obowiązek likwidacji istniejących obiektów budowlanych (w ocenie autorów planu miejscowego szkodliwych z perspektywy środowiskowej).

Powyższe przypadki o tyle nie budzą wątpliwości, że dotyczą sytuacji, kiedy organy gminy wyraźnie przekraczają swoje kompetencje. Ale otwartym zagadnieniem będzie sytuacja, w której sprawa tak kategoryczna już nie będzie.

Czyli na przykład organ gminy, kierując się względami środowiskowymi, spróbuje ograniczyć lub zakazać zabudowy na danym obszarze. Jeżeli takich ograniczeń nie będzie mógł uzasadnić treścią analiz eksperckich (zwłaszcza wspomnianych opracowań ekofizjograficznych, które, jak powyżej wskazano, nie zawsze stanowią odpowiednią dla tego podstawę), może się zdarzyć, że plany miejscowe zostaną skutecznie zakwestionowane przed sądami administracyjnymi. Wtedy też realna potrzeba ochrony konkretnych walorów środowiskowych danego terenu może nie być zrealizowana.

Z perspektywy środowiskowej można wyróżnić sporo ciekawych koncepcji, dzięki którym można szerzej dbać o poszczególne tereny (najlepszym przykładem może tu być tzw. zielona infrastruktura). Sztywne ramy prawne oraz ograniczona rola i jakość opracowań analitycznych w gminie stanowią poważną barierę przy szerszym ich wdrażaniu.

Oczywiście to, czy wskazane problemy występują w danej gminie, zależeć będzie od wielu czynników – zwłaszcza jakości lokalnej polityki przestrzennej. Sytuacja lepiej wygląda na obszarach poddanych szczególnym reżimom (zwłaszcza objętym formami ochrony przyrody). Tam jednak zauważalne będą inne problemy – związane ze spójnością terminologiczną ograniczeń w zagospodarowaniu terenu (np. inne ujęcie terminologiczne ograniczeń wprowadza ustawa o ochronie przyrody, inne ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym).

Ciekawym kierunkiem poprawy obecnego stanu faktycznego byłoby wprowadzenie ogólnych, przyjętych w skali całego kraju, środowiskowo-przyrodniczych standardów urbanistycznych. Wymagałoby to jednak gruntownej nowelizacji obowiązujących przepisów lub uchwalenia zupełnie nowych ustaw.