Samo pojęcie wydatku kwalifikowalnego, czyli możliwego do poniesienia kosztu czy wydatku w projekcie dotacyjnym z dofinansowaniem UE, jest powiązane z kilkoma zasadami. Po pierwsze, każdy wydatek musi być integralnie związany z zakresem rzeczowym indywidualnego projektu. Po drugie, musi być celowy i zasadny. Z punktu dyscypliny finansów publicznych musi spełniać także kryteria legalizmu, racjonalności i efektywności wydatkowej. tzw. maksymalizacji zysku przy minimalizacji kosztów. I co najważniejsze, taki wydatek musi być faktycznie niezbędny i rzeczywiście poniesiony przez beneficjenta.
Po co komu pusta rura?
W ramach analiz powykonawczych niektórych projektów po przeprowadzonych kontrolach i audytach Komisji Europejskiej (np. Krajowy Program Oczyszczania Ścieków Komunalnych – KPOŚK) oraz niektórych innych projektów można zadać fundamentalne pytanie: po co komu był ten projekt. Miał polegać na zebraniu nieczystości z gminy poprzez przyłącza kanalizacyjne. Zbudowano główny kolektor jako suchą rurę dlatego, że mieszkańcy nie podłączyli się do kolektora, bo ich nie było stać na sfinansowanie przyłączy kanalizacyjnych.
Inny projekt polegał na zbudowaniu zbiornika do odbioru ścieków, potocznie zwanego oczyszczalnią ścieków. Kosztował prawie pół miliarda złotych. Po podłączeniu trzech dużych miast przemysłowych efektywność wypełnienia wybudowanej, ale przewymiarowanej inwestycji jako tzw. skorupy lub żelbetu oczyszczalni ścieków wyniosła realnie niecałe 40 proc. Z rachunku ekologicznego i ekonomicznego należałoby zatem zwrócić do Komisji Europejskiej niemal 60 proc. z przyznanej dotacji, w tym kosztów kwalifikowalnych.
Odpowiedź wydaje się zwykle oczywista: projekt jest dla beneficjenta i dla społeczeństwa. Dla obywatela, a zarazem dla europodatnika. Tylko za jaką cenę, za jaką jakość wykonania i za jakie koszty utrzymania eksploatacyjnego? Przykładowymi sztandarowymi projektami były te, które budowały infrastrukturę, np. puste rury, które nie były wcale wykorzystywane lub w niewielkim stopniu. Wiążą się z tym tzw. wskaźniki rezultatu bezpośredniego, które beneficjent musi uzyskać i utrzymać zwykle od trzech do pięciu lat po zakończeniu projektu (inwestycji). Jest to także przełożenie na kieszeń mieszkańca, który zwykle takie nieefektywne lub przewymiarowane inwestycje będzie musiał utrzymywać z lokalnych opłat, czyli swoich podatków – zwykle przez 30–40 lat.
Z punktu formalnego ktoś za to odpowiada – zwykle beneficjent. Wydatki kwalifikowalne rozlicza ostatecznie Bruksela – vide Komisja Europejska. Natomiast za nieefektywność gospodarczą odpowiedzialne są organy państwa, w tym Najwyższa Izba Kontroli, a także coraz częściej mieszkańcy, czyli użytkownicy końcowi projektu.
Na polu projektów dedykowanych nauce znane są projekty pisania encyklopedii, jako zbioru haseł różnych dziedzin nauki. Na projekty tego typu beneficjenci dostają wielomilionowe dotacje. Pytanie nasuwa się samo: kto będzie korzystał z encyklopedii (w formie książki) w dobie ogólnodostępnej informatyzacji i dostępności zasobów nauki? Kto zatem jest rzeczywistym beneficjentem tych projektów: społeczeństwo czy sam podmiot, który taką encyklopedię tworzy? Absurd ten potęguje przeznaczenie sporych sum z dotacji unijnych na dopłacenie zakupu książkowych form encyklopedii dla... zakładów karnych!
Polecimy na Księżyc...
W projektach z dziedziny innowacyjnych lub badawczo-rozwojowych można doszukać się potencjalnych nieprawidłowości lub nadużyć finansowych w ich przygotowywaniu. Po pierwsze, zbyt wyśrubowane ambicje i założenia programów operacyjnych (POIG, POIR), żeby zbudować w Polsce drugą Krzemową Dolinę w ciągu niecałych piętnastu lat. Po drugie, transfery technologiczne, które należy zakupić od największych ośrodków naukowych (licencje, wzory użytkowe) oraz producentów tzw. osprzętowienia lub oprogramowania zwykle z zagranicy.
Jest to duża pokusa dla największych „graczy", producentów i dostawców z branży np. laboratoryjnej (analizatory, spektometry vide uczelnie wyższe, laboratoria) lub programistycznej (bazy danych, platformy cyfrowe vide administracja centralna i samorządowa ) do dużej akwizycji na granicy szeroko zakrojonego lobbingu u zamawiającego, a czasem łamania prawa w działaniach korupcyjnych.
Rodzi się tu także naturalny konflikt interesów zamawiającego jako beneficjenta projektu, który zwykle potrzebuje wsparcia od strony partnera technologicznego, jego wiedzy (know-how) oraz transferu technologii, kiedy musi stać na straży bezstronności, obiektywizmu oraz uczciwej konkurencyjności. Zwykle jednak ktoś chętnie pomoże w przygotowaniu zamawiającemu odpowiedniej specyfikacji technicznej z dobranymi „najlepszymi parametrami" (SIWZ – część techniczna) pod wybranego „gracza".
W zależności od projektu wchodzą w grę dziesiątki, a w niektórych projektach setki milionów złotych. W innych projektach partnerskich wchodzą relacje preferencyjności dostępu do wyników badań lub infrastruktury badawczej w sposób niezakłócający wolnego rynku. Znane z doniesień medialnych są także przykłady projektów w zakresie szybkiego przysporzenia finansowego beneficjenta w myśl sztucznie wykreowanych idei badawczo-rozwojowych, np. budujemy i testujemy bolid na tor wyścigowy Formuły 1 – więc dla potrzeb i celów testowych zbudowanych od podstaw nowych hamulcowych tarcz ceramicznych (wynik prac B+R) kupujemy przysłowiowy bolid Ferrari, by je przetestować. Gdzie logika i oszczędność w projekcie? Przynajmniej jednak jest transfer finansowy – tylko czy oszczędny, zasadny i czy kwalifikowany?
Magiczne wskaźniki a proporcjonalność kar
W ramach potencjalnych nieprawidłowości ze skutkiem finansowym dla budżetu UE jest nie tylko klasyczne przestępstwo korupcji, fałszowania dokumentacji czy potwierdzania stanów faktycznych, które nie zostały rzeczywiście wykonane przez beneficjenta, ale także niewykonanie zobowiązań umownych i projektowych w osiągnięciu (w 100 proc.) wskaźników rezultatu, tzw. oddziaływania bezpośredniego projektu na mieszkańca lub obywatela.
Tym samym jeśli nie wykonamy projektu w zakresie np. 30 proc. zobowiązań projektowych, możemy liczyć na pomniejszenie otrzymanej dotacji z UE o tę wartość. Wiąże się to nie tylko z efektywnością projektów, które powinny być szyte na miarę, ale także z gospodarnością i racjonalnością. Te zasady bowiem zostały u zarania projektu opisane zwykle w umowie o dofinansowanie. Po co komu pusta rura, światłowód albo aparatura, z której nikt nie korzysta (tzw. niewykonanie projektu w 100 proc.), ale także poniżej zakładanego minimum. Zwykle wartością odchylenia niewykonania projektu w zakresie wskaźników jest magiczna wartość do 15 proc. Od instytucji zarządzającej programem operacyjnym zależy, czy uzna obiektywne argumenty i uzasadnienie beneficjenta w zakresie niewykonalności wskaźnikowej.
Dzisiaj liczy się efekt końcowy w zakresie środka trwałego, procedury lub usługi wygenerowanej w ramach projektu, który ma być równomiernie rozłożony na potencjalnego użytkownika. Projekt ma być wykonany 1:1 – optymalnie do zakładanych wskaźników.
Jeżeli tak nie jest, to projekty są zwykle przeszacowane i przewymiarowane, a wiąże się z tym dodatkowe obciążenie dla podatnika w utrzymaniu eksploatacyjnym wybudowanego środka trwałego. Są to nieprawidłowości skutkujące kosztami niekwalifikowanymi na etapie realizacji projektu (jeśli zostaną ujawnione) lub na etapie trwałości projektu.
Chodzi tu o milionowe zobowiązania beneficjentów do odtwarzania majątku (składniki amortyzacji) w ramach tzw. wewnętrznej polityki rachunkowości zgodnie z realnym technicznym zużyciem materiałowym inwestycji, czyli instalacji i środków trwałych. Jest z tym powiązana także kwestia deprecjacji majątku będącego we władaniu jednostek Skarbu Państwa lub wspólnoty samorządowej oraz kwestia ucieczki w sztuczne koszty w celu obniżania podstawy opodatkowania beneficjenta. Jest to działanie na szkodę majątku publicznego. Ale ta analiza to odrębna historia...
Autor jest ekspertem ds. funduszy UE, audytorem i coachem. Tworzył i rozliczał Polsce projekty warte ponad 1 mld zł. Szkolił instytucje kontroli i zarządzania, m.in. MR, KAS, NIK. Jest członkiem zwyczajnym SIDIR. Jest autorem licznych ekspertyz, analiz oraz publikacji merytorycznych związanych z pozyskiwaniem i rozliczaniem funduszy europejskich, projektami innowacyjnymi, przekształceniami majątkowymi, zarządzaniem kontraktami FIDIC
