Jak uregulować budżet obywatelski?

Jednostki samorządu terytorialnego, które w 2020 r. chcą realizować budżety obywatelskie muszą już teraz wykonywać odpowiednie uchwały w takich sprawach. Z uwagi na konieczność przestrzegania procedury budżetowej i wielość etapów koniecznych do realizacji w ramach budżetu obywatelskiego, przyjęcie odpowiedniego aktu prawa miejscowego później niż na koniec I kwartału roku, mocno utrudnia przeprowadzenie takiego przedsięwzięcia. Stąd uzasadnione jest stwierdzenie, że działalność prawodawcza w zakresie takich konsultacji społecznych w roku 2019 została już zakończona i można dokonać podsumowania praktyki funkcjonowania znowelizowanych przepisów ustaw samorządowych.

Czytaj także: Budżety obywatelskie w gminach na nowych zasadach

Właściwość organów nadzoru

W pierwszej kolejności należy zwrócić uwagę na kontrowersje, co do właściwości organów nadzoru w sprawach dot. budżetów obywatelskich. W zależności od regionu ten jest wykonywany albo przez nadzór ogólny (wojewodów), albo finansowy (regionalne izby obrachunkowe). Na Śląsku, Pomorzu, Podkarpaciu i w Wielkopolsce organem właściwym w takich sprawach jest wojewoda. Natomiast wojewoda mazowiecki odsyła budżety obywatelskie do nadzoru finansowego. Taki stan rzeczy należy uznać za niepożądany.

Z uwagi na odpowiednie stosowanie przepisów kodeksu postępowania administracyjnego (k.p.a.) do postępowań nadzorczych, wydanie rozstrzygnięcia nadzorczego przez niewłaściwy organ, będzie skutkowało jego nieważnością. Przyczyną problemów z właściwością organów nadzoru jest ustawowe zdefiniowanie budżetu obywatelskiego jako szczególnych konsultacji społecznych, w procesie których mieszkańcy decydują o części wydatków z budżetu jednostek samorządu terytorialnego (j.s.t.). Konsultacje społeczne należą tymczasem do właściwości nadzoru ogólnego, zaś sprawy budżetowe do nadzoru finansowego, co powoduje że nie jest jasna natura norm prawnych regulujących budżety obywatelskie. Takie wątpliwości, wynikające z praktyki, powinny zostać jak najszybciej rozstrzygnięte poprzez interwencję prawodawcy.

Wykonywanie upoważnienia ustawowego

Zgodnie z danymi zawartymi w BIP Regionalnej Izby Obrachunkowej w Warszawie do 3 lipca unieważniła ona 15 uchwał dotyczących budżetów obywatelskich przyjętych przez mazowieckie gminy i powiaty w 2019 r. Szczególnie dotkliwe było zakwestionowanie uchwał przyjętych w Warszawie, Siedlcach i Radomiu, z uwagi na ustawowy obowiązek przeprowadzenia takiego działania w miastach na prawach powiatu.

Podstawowym problemem pojawiającym się w orzecznictwie organów nadzoru jest kwestia wykonywania upoważnienie ustawowego. Z jednej strony, właściwa uchwała musi zawierać wszystkie elementy zawarte w treści przepisu upoważniającego, z drugiej strony jej treść nie może wykraczać poza zakres spraw przekazanych do uregulowania przez j.s.t. z uwagi na zakaz domniemania kompetencji.

Z orzecznictwa

„[K]atalog spraw przekazanych do uregulowania gminie musi być traktowany ściśle, co wynika z obowiązującego w prawie administracyjnym zakazu domniemania kompetencji i zakazu dokonywania wykładni rozszerzającej przepisów kompetencyjnych".

- wyrok WSA we Wrocławie z 19 września 2018, II SA/Wr 534/18, LEX nr 2629330.

Tymczasem delegacja do przyjęcia uchwały ws. budżetu obywatelskiego w sposób zasadniczy odnosi się do określenia „zasad i trybu" takich konsultacji. Organy nadzoru przyjmują słownikowe rozumienie tych pojęć, gdzie „tryb" to procedura, ustalony, porządek, zwyczaj załatwiania określonych spraw, metoda postępowania, sposób bądź system, z kolei „zasady" to normy określające sposób ustalenia, w tym przypadku wyłaniania projektów zgłaszanych przez mieszkańców w ramach budżetu obywatelskiego (uchwała Nr 5.84.2019 Kolegium RIO w Warszawie z 9 lutego 2019 roku).

Na tym gruncie należy zwrócić uwagę na treść upoważnienia wynikającego z art. 5a ust. 7 pkt 3 ustawy o samorządzie gminnym (u.s.g.). Przepis ten nakazuje określić m.in. zasady oceny zgłoszonych projektów co do ich zgodności z prawem, wykonalności technicznej, spełniania przez nie wymogów formalnych.

Jeżeli uchwała nie będzie zawierała zasad dokonywania oceny w odniesieniu do jednego z przywołanych w przepisie kryteriów, to zostanie uznana za niezgodną z prawem.

Przykład

Rada miasta Piaseczna nie określiła zasad oceny wykonalności technicznej projektów, co zakończyło się unieważnieniem uchwały (uchwała Nr 9.138.2019 Kolegium RIO w Warszawie z 16 kwietnia 2019 roku).

Zakaz delegowania kompetencji

Innym zagadnieniem poruszanym w orzecznictwie jest zakaz delegowania kompetencji przysługujących radzie z mocy ustawy na wójta (burmistrza, prezydenta miasta). Problemem często pojawiającym się w praktyce prawodawczej gmin była konieczność określenia puli budżetu obywatelskiego. Zgodnie z art. 5a ust. 5 wynosi ona co najmniej 0,5 proc. wydatków gminy zawartych w ostatnim przedłożonym sprawozdaniu z wykonania budżetu. Tymczasem częstą praktyką było powierzanie kompetencji do określania takiej kwoty przez organ wykonawczy gminy w drodze zarządzenia, w terminie określonym uchwałą rady.

Jednak nadzór, poprzez odwołanie się do ogólnej kompetencji rady do przyjmowania budżetu zwraca uwagę, że wartość ta może zostać określona tylko i wyłącznie przez organ stanowiący j.s.t. (uchwała Nr 3.48.2019 Kolegium RIO w Warszawie z 31 stycznia 2019 rok). Przy okazji należy przypomnieć, że w świetle obecnie obowiązujących przepisów nie jest dopuszczalny podział puli środków w gminach, w których nie istnieją jednostki pomocnicze.

Rozwiązanie problemu z określaniem wysokości puli jest następujące: rada gminy wskazuje w uchwale odpowiednią wartość procentową budżetu przeznaczonego na pulę budżetu obywatelskiego i jednocześnie zobowiązuje organ wykonawczy do podania w formie obwieszczenia informacji na temat tej kwoty w przeliczeniu na złotówki i grosze. Z kolei zakaz podziału „puli" nie uniemożliwia radzie gminy wprowadzenia w uchwale pomocniczego podziału gminy na potrzeby budżetu obywatelskiego.

Takie jednostki nazywane są w praktyce prawodawczej „obszarami" i nie wiążą się z przypisaniem określonych środków do konkretnego terenu. Wprowadzenie obszarów nie może także ograniczyć uprawnień mieszkańców j.s.t. do zgłaszania i głosowania na projekty w obrębie całej gminy. Celem takiego działania jest zabezpieczenie równomiernego realizowania projektów na obszarze całej gminy.

Problem ten pojawia się szczególnie w większych gminach, których poszczególne części charakteryzują się zróżnicowanymi typami zabudowy. Istnieje wówczas ryzyko „skonsumowania" całej puli budżetu obywatelskiego przez mieszkańców terenów zajętych przez zabudowę wielorodzinną. Skuteczność zabiegu polegającego na wprowadzeniu obszarów zależy od przyjęcia odpowiedniego sposobu głosowania. Modelowe rozwiązanie w tym zakresie zostało wprowadzone w Pruszkowie, gdzie jednocześnie za wybrane uznaje się projekty, które uzyskały kolejno najwięcej głosów w danych obszarach aż do wyczerpania puli budżetu obywatelskiego.

Zespół ds. budżetu

Za kontrowersyjne mogą uchodzić też przepisy, które przewidują powstanie w ramach urzędu gminy „zespołu ds. budżetu obywatelskiego" jako swoistej jednostki organizacyjnej powołanej specjalnie do wykonywania takiej sprawy. Są one kwestionowane jako niezgodne z art. 33 ust. 3 ustawy o samorządzie gminnym, a więc wkraczające w kompetencje wójta, który jest kierownikiem urzędu gminy (uchwała Nr 4.61.2019 Kolegium RIO w Warszawie z 5 lutego 2019 roku). Dotychczasowe orzecznictwo dopuszcza natomiast powoływanie ciał konsultacyjnych ds. budżetu obywatelskiego w skład, których wchodzą mieszkańcy gminy.

Rozwiązanie takie spotykane jest także w przypadku określania ogólnych zasad i trybu prowadzenia konsultacji społecznych. W praktyce jednostki takie nazywane są przez prawodawców lokalnych „radami społecznymi". Członkowie takich jednostek powoływani są przez organ wykonawczy gminy i wybierani są najczęściej z pośród radnych, pracowników urzędu gminy, mieszkańców oraz przedstawicieli organizacji pozarządowych. Przykładem gminy gdzie z powodzeniem funkcjonuje takie ciało jest Kraków. Istnieje tam Rada Budżetu Obywatelskiego Miasta Krakowa. Do jej kompetencji należy m.in. wyrażanie opinii ws. protestów składanych przez projektodawców, których projekty zostały zweryfikowane negatywnie.

Prawo do głosowania

Jedną z bardziej kłopotliwych kwestii dotyczących funkcjonowania budżetów obywatelskich jest problematyka prawa do głosowania w takiej procedurze. Ustawa przewiduje w tym zakresie jedynie lakoniczną regulację, zgodnie z którą uprawnienie do udziału w konsultacjach społecznych przysługuje mieszkańcom gminy. Tymczasem mieszkańcem j.s.t. jest się z uwagi na fakt zamieszkiwania na danym terytorium i odpowiednią wolę jednostki. Bez znaczenia pozostają właściwości osoby takie jak płeć, obywatelstwo, zameldowanie lub wpis do rejestru wyborców. Wprowadzenie przez prawodawcę lokalnego dodatkowych kryteriów do określających mieszkańca traktowane jest jako niedopuszczalne modyfikowanie pojęcia ustawowego. Organy nadzoru bezwzględnie zwracają uwagę na niedopuszczalność takich działań:

Z orzecznictwa

„Rada nie posiada kompetencji do odbierania komukolwiek prawa do wyrażenia opinii w ramach udziału w konsultacjach społecznych, przewidzianych przez postanowienia zawarte w art. 5a ustawy. Zastosowanie w uchwale takiej definicji „mieszkańca" w sposób nieuzasadniony ogranicza krąg osób uprawnionych do udziału w konsultacjach społecznych w ramach budżetu obywatelskiego." ? rozstrzygnięcie nadzorcze wojewody wielkopolskiego z 3 czerwca 2019, KN-I. 4131.1.236.2019.10.

Nie jest także dopuszczalne przyznawanie uprawnień wyborczych w ramach głosowania w budżecie obywatelskim osobom niebędącym mieszkańcami danej j.s.t. W niektórych gminach można było spotkać się z praktyką wprowadzania tzw. „młodzieżowych budżetów obywatelskich", gdzie próbowano przyznać prawo głosowania uczniom szkół prowadzonych przez taką j.s.t., niebędących jednocześnie jej mieszkańcami. Działanie takie zostało zakwestionowane przez organ nadzoru i dalej przez sąd administracyjny (zob. wyrok WSA w Rzeszowie z 5 lutego 2019, II SA/Rz 1185/18, LEX nr 2635465).

Wnioski

Biorąc pod uwagę powyższe trzeba przyznać, że mimo problematycznej podstawy ustawowej możliwa jest realizacja budżetów obywatelskich na podstawie nowych przepisów. Z uwagi na rozbudowanie delegacji ustawowej zawartej w art. 5a u.s.g. (i analogicznych przepisach innych ustaw samorządowych) rada gminy powinna zwracać szczególną uwagę na zupełnym realizowaniu upoważnienia ustawowego. Lokalny prawodawca powinien na bieżąco śledzić orzecznictwo organów nadzoru, które stopniowo rozjaśnia „co wolno" w uchwałach dot. budżetów obywatelskich. Natomiast natychmiastowej interwencji ustawodawcy wymagają sprawy dot. właściwego organu nadzoru w takich sprawach i kwestia weryfikowania tego, kto jest mieszkańcem gminy z uwagi na prawo brania udziału w takich konsultacjach społecznych.

Jakub Dorosz-Kruczyński

Podstawa prawna: ustawa z 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (tekst jedn. DzU z 2019 r., poz. 506)

uchwała nr XI/179/19 Rady Miasta Krakowa z 13 marca 2019 r. w sprawie Regulaminu budżetu obywatelskiego Miasta Krakowa (Małop. z 2019 r., poz. 2448)