Ustawą z 11 stycznia 2018 r. o zwiększaniu udziału obywateli w życiu (patrz podstawa prawna) (zmieniającą m.in. ustawy samorządowe) ustawodawca usankcjonował dotychczasową praktykę gmin w zakresie konstruowania budżetów obywatelskich jako konsultacji społecznych oraz wprowadził możliwość realizacji takich działań przez powiaty i województwa. Największa zmiana dotyczy miast na prawach powiatu, które obowiązkowo muszą mieć budżety obywatelskie. Dla rad gmin podejmujących uchwały w sprawie budżetów obywatelskich najważniejsze są ust. 2, 6 i 7 artykułu 5a ustawy o samorządzie gminnym (dalej u.s.g.). Przepisy te zawierają upoważnienie do przyjęcia odpowiedniej uchwały lub zawierają dodatkowe wymogi co do treści takiej uchwały.
Czytaj też: Budżet obywatelski: co czeka miasta w nowej kadencji
Trudne początki
Nowe przepisy znajdują zastosowanie do rad gmin, które swoją kadencję rozpoczęły po wyborach samorządowych w październiku 2018 r. Stąd praktyka funkcjonowania budżetów na podstawie nowego stanu prawnego dopiero zaczyna się kształtować. Jak wynika z orzecznictwa regionalnych izb obrachunkowych odnoszącego się do takich uchwał przyjmowanych pod koniec 2018 roku i na początku 2019 roku, bardzo trudne może być dla rad gmin pozostanie przy dotychczasowych rozwiązaniach stosowanych przy realizacji tych uchwał.
Zgodnie z art. 5a ust. 4 u.s.g. budżet obywatelski jest częścią budżetu gminy, stąd sprawy z nim związane znalazły się we właściwości nadzoru finansowego – regionalnych izb obrachunkowych (w poprzednim stanie prawnym podlegały one nadzorowi ogólnemu, sprawowanemu przez wojewodów). Przykłady podejścia tego organu do uchwał ws. budżetów obywatelskich znajdziemy w orzecznictwie warszawskiej regionalnej izby obrachunkowej (RIO). Uchwałami: Nr 3.48.2019 z 31 stycznia 2019 r., Nr 4.61.2019 z 5 lutego 2019 r., Nr 5.77.2019 i Nr 5.84.2019 z 19 lutego 2019 r. unieważniła ona uchwały w sprawie budżetów obywatelskich – odpowiednio – w Siedlcach, Radomiu, Ząbkach i Warszawie.
Część z tych gmin to miasta na prawach powiatu, które mają obowiązek posiadania takiego budżetu. W wypadku utrzymywania się bardzo rygorystycznego podejścia RIO w takich sprawach mogą mieć one problem z realizacją ustawowego wymogu w tym zakresie. Ponadto RIO uchwałą Nr 22.246.2018 z 4 grudnia 2018 roku uchyliła pruszkowską uchwałę ws. budżetu obywatelskiego z uwagi na złą podstawę prawną, jakkolwiek w swoim rozstrzygnięciu zwróciła też uwagę na inne zagadnienia istotne dla praktyki w tym zakresie.
Rygorystyczne orzecznictwo
Nadzór finansowy zwraca szczególną uwagę na konieczność ścisłej realizacji wytycznych zawartych w podstawie prawnej do przyjęcia przez radę gminy takiej uchwały. Odpowiednią podstawę prawną stanowią łącznie: art. 5a ust. 2. (zasady i tryb przeprowadzania budżetu obywatelskiego) oraz ust. 7 u.s.g (poszczególne materie, które muszą zostać zawarte w uchwale, np. zasady głosowania i oceny projektów itp.). RIO zwraca uwagę, że słowa „w szczególności" zawarte ust. 7 pozwalają radzie gminy uregulować w uchwale także inne sprawy niż te w nim wymienione, o ile te mieszczą się w ramach zasad i trybu.
Przez „zasady" należy rozumieć normy określające sposób ustalenia, wyłaniania projektów zgłaszanych przez mieszkańców w ramach budżetu obywatelskiego, z kolei „tryb" to procedura, sposób wyboru projektów w ramach budżetu obywatelskiego, czy szerzej procedura, ustalony porządek, zwyczaj załatwiania określonych spraw, metoda postępowania, sposób bądź system (zob. uchwała RIO Nr 5.84.2019 z 19 lutego 2019 r.).
Jak konstruować przepisy?
RIO w swoim orzecznictwie zwraca uwagę na konieczność jasnego formułowania przepisów. W rozstrzygnięciu dot. Siedlec (Nr 3.48.2019 z 31 stycznia 2019 r.) zwrócono uwagę, że uchwały w takich sprawach przyznają mieszkańcom uprawnienia i dlatego „ich realizacja powinna zostać w sposób jasny i precyzyjny określona w uchwale bez odsyłania do innych aktów prawnych". Niedopuszczalne jest – przy okazji formułowania kryteriów jakie musi spełniać projekt do budżetu obywatelskiego – odsyłanie do innych aktów normatywnych (zob. uchwała Nr 3.48.2019 z 31 stycznia 2019 roku).
W innym orzeczeniu RIO podniosło, że nie jest dopuszczalne stanowienie przepisów wprowadzających uznanie administracyjne – chodzi o sformułowania takie jak „oddawanie istoty projektu" [przez jego opis – przyp. autora] lub „niewspółmiernie wysokie koszty realizacji". Takie wyrażenia uznawane są za sprzeczne z zasadami techniki prawodawczej (zob. uchwała RIO Nr 5.84.2019 z 19 lutego 2019 r.).
W gminach niebędących miastami na prawach powiatu problemem jest zakaz podziału środków budżetu obywatelskiego na pule. Dolegliwy on jest szczególnie dla gmin będących miastami średniej wielkości – nie mają one terenów wiejskich na których można tworzyć sołectwa i są zbyt małe by celowe było tworzenie w nich dzielnic lub osiedli. Gminy takie jak np. Pruszków posiadają bardzo zróżnicowaną zabudowę – od bloków z tzw. „wielkiej płyty" po części miasta z zabudową jednorodzinną. Rodzi to obawy, że przy jednej puli środki budżetu obywatelskiego będą „konsumowane" przez tereny o większej gęstości zaludnienia – tamtejsi mieszkańcy zagłosują chętniej na projekty znajdujące się ich bezpośrednim sąsiedztwie.
Problem ten jest na tyle dolegliwy w praktyce, że wywołał protesty części samorządowców (Związku Gmin Województwa Lubuskiego) i w związku z nim został złożony w Sejmie projekt ustawy o zmianie u.s.g., który dopuszcza podział gminy na pule niezależnie od jednostek pomocniczych (Druk 3204).
Niezależnie od losów tego projektu istnieje rozwiązanie problemu dopuszczalne w obowiązującym stanie prawnym. Warszawska uchwała zakładała podział środków budżetu obywatelskiego na pule obejmujące dzielnice i dalej podział dzielnic na obszary w ramach, których zgłaszane mogą być projekty. „Obszar" od „puli" różni się tym, że nie zakłada podziału środków. W tym ujęciu „obszary" są jednostkami podziału pomocniczego gminy służące do zgłaszania projektów i głosowania na nie w konkretnych obszarach.
Uprawnieni do głosowania
Prawo do uczestniczenia w konsultacjach społecznych, a więc także w głosowaniu w budżecie obywatelskim przysługuje wszystkim mieszkańcom gminy. Orzecznictwo organów nadzoru i sądów administracyjnych zabrania dzielenia mieszkańców z uwagi na jakiekolwiek kryterium np. wiek, wpisanie do rejestru wyborców itp. Tymczasem ustawodawca nałożył na gminy obowiązek ustanowienia procedury wyborczej w takich sprawach realizującej zasady bezpośredniości i równości. W praktyce gminy decydują się na głosowanie jawne – na podpisanych kartach wyborczych.
Taki stan rzeczy uniemożliwia zapewnienie rzetelnego głosowania. Przyznanie uprawnień wyborczych wszystkim mieszkańcom gminy „od kołyski" powoduje, że w wypadku części małoletnich będzie ono wykonywane przez ich opiekunów prawnych – de facto otrzymają oni dodatkowe głosy, co naruszy zasadę „równości" i jednocześnie nie zostanie zagwarantowana zasada „bezpośredniości". Brak powiązania takiej procedury wyborczej z jakąkolwiek ewidencją uniemożliwia weryfikację uprawnień do głosowania osoby podającej się za mieszkańca – zarówno w wypadku głosowania tajnego jak i jawnego istnieje ryzyko wielokrotnego głosowania przez tą samą osobę. W odniesieniu do procedury wyborczej konieczna jest pilna interwencja prawodawcy.
W dotychczasowej praktyce gmin (np. Warszawa, Siedlce) istniała tendencja do zobowiązywania prezydenta miasta do określania harmonogramu realizacji budżetu obywatelskiego – terminy zgłaszania projektów, głosowania itp. itd. Takie rozwiązanie jest celowe, albowiem radzie gminy w momencie podejmowania uchwały ciężko jest określić moment jej wejścia w życie – nie wiadomo kiedy zostanie ogłoszona w wojewódzkim dzienniku urzędowym oraz czy jej wykonanie nie zostanie wstrzymane przez organ nadzoru.
RIO kwestionuje legalność takich przepisów z uwagi naruszania przez nie wyłącznej kompetencji rady do określania trybu postępowania w sprawach budżetu obywatelskiego. Możliwym rozwiązaniem jest załączenie do uchwały harmonogramu opisującego w sposób ramowy odpowiednie terminy za pomocą jednostek czasu – dni i tygodni. Na takiej podstawie wójt wykonując uchwałę mógłby określać konkretne dni przyjmując za początek odliczania dzień wejścia w życie uchwały.
Odpowiedzialność prezydentów
Miasta na prawach powiatu, których uchwały zostały uchylone znajdują się w kłopotliwej sytuacji. Z uwagi na fakt, że realizacja budżetu obywatelskiego jest procesem wielomiesięcznym (obejmuje etapy takie jak: zgłaszanie projektów, ich weryfikacja, promocja, głosowanie, ustalenie wyników głosowania i przekazanie do realizacji – każdy z etapów by mógł być przeprowadzony rzetelnie powinien trwać kilka tygodni), to rozwiązaniem nie jest skarżenie rozstrzygnięć organów nadzoru do sądu administracyjnego.
Postępowanie sądowe będzie trwać co najmniej kilka miesięcy i efektywnie uniemożliwi realizację tego zadania w danym roku. Jedynym wyjściem z sytuacji jest podjęcie jak najszybciej nowej uchwały uwzględniającej uwagi RIO, aby przystąpić do jak najszybszej realizacji budżetu obywatelskiego.
Ale rozwiązanie to jest także obarczone ryzykiem ponownego uchylenia uchwały. Tymczasem wójt na podstawie art. 28aa u.s.g. zobowiązany jest przedstawić radzie raport o stanie gminy uwzględniający także informacje odnoszące się do realizacji budżetu obywatelskiego. Brak takowego może być powodem do nieudzielenia wójtowi wotum zaufania.
Ponadto pozostaje kwestia odpowiedzialności prezydentów miast na prawach powiatu, którzy nie dopilnują by rada miasta przyjęła odpowiednią uchwałę w takiej sprawie. Nie wiadomo zresztą czy jest to odpowiedzialność prezydenta czy rady miasta. Ustawodawca nie daje odpowiedzi na pytanie jakie konsekwencje pociąga takie naruszenie prawa polegające na nie realizacji takiego ustawowego obowiązku. Co więcej jeżeli przyjąć odpowiedzialność rady, to pojawia się pytanie: czy możliwe będzie rozwiązanie takiej rady miasta przez Sejm w trybie art. 96 u.s.g.?
podstawa prawna: Ustawa z 11 stycznia 2018 r. o zmianie niektórych ustaw w celu zwiększenia udziału obywateli w procesie wybierania, funkcjonowania i kontrolowania niektórych organów publicznych (DzU z 2018 r., poz. 130)
podstawa prawna: Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (tekst jedn. DzU z 2018 r. poz. 994 ze zm.)
