PESEL został stworzony w latach 70-tych jako element systemu ewidencji ludności – w Polsce w tym czasie istniały ogromne problemy w tym zakresie wywołane jeszcze przez czasy zaborów i II Wojnę Światową. Nie jest też zaskoczeniem to, że władze PRL chciały wiedzieć jak najwięcej na temat swoich obywateli. Powstał więc pomysł centralnego systemu opartego o rozwiązania informatyczne, dzięki któremu stworzono identyfikator unikalny dla każdej osoby fizycznej. Co więcej, przewidziano także mechanizm zwiększania liczby oznaczającej miesiąc urodzenia o 20 po przekroczeniu kolejnych stuleci, co umożliwia korzystanie z systemu PESEL także w XXI wieku.
PESEL, czyli numer identyfikacyjny Powszechnego Elektronicznego Systemu Ewidencji Ludności, powstał jako identyfikator obywatela w relacjach z administracją publiczną. Ale charakter numeru PESEL w ciągu ostatnich lat uległ zasadniczej zmianie – z identyfikatora właściwego do kontaktów z administracją PESEL przybrał postać identyfikatora uniwersalnego, stosowanego w zasadzie na każdym kroku, także w relacjach gospodarczych. Tej zmianie – zasadniczej bądź co bądź – nie towarzyszyły jednak zmiany legislacyjne, a rola, jaką dzisiaj numer PESEL pełni w obrocie prawnym, jest zaprzeczeniem roli, dla której został stworzony.
Skąd się wzięła PESELoza? Z bardzo prostej potrzeby identyfikacji osób fizycznych. Otóż w polskich warunkach numer PESEL jest jedynym identyfikatorem, jaki każdy z nas ma. Osób noszących nazwisko „Nowak” jest w Polsce wg ostatnich danych 144.488, ale każda z tych osób posiada inny numer PESEL. Stąd np. w czasach, w których numer PESEL nie był używany w postępowaniu cywilnym dla identyfikacji stron postępowania, głośne medialne przypadki wszczynania postępowań egzekucyjnych wobec niewłaściwej osoby.
Właśnie postępowania sądowe są najlepszym przykładem zmiany roli odgrywanej przez numer PESEL. Otóż w 2013 r. wprowadzono obowiązek wskazywania numeru PESEL powoda w pierwszym piśmie procesowym w sprawie, obowiązek ustalania przez sąd z urzędu numeru PESEL pozwanego będącego osobą fizyczną, a także obowiązek wskazywania numeru PESEL pozwanego będącego osobą fizyczną w elektronicznym postępowaniu upominawczym. Gdy prześledzić prace sejmowe nad odpowiednią ustawą, ta potrzeba identyfikacji jest wskazywana jak na dłoni – przedstawiciel Ministra Sprawiedliwości wskazywał wprost, że „najważniejsze jest to, żeby wreszcie można było precyzyjnie zidentyfikować pozwanego w sprawie.”. (Sprawozdanie Stenograficzne z 36. posiedzenia Sejmu Rzeczypospolitej Polskiej w dniu 21 marca 2013 r., drugi dzień obrad, str. 199). W tym samym wystąpieniu podkreślono także coś innego – „[…] rząd i Ministerstwo Sprawiedliwości w imieniu rządu od samego początku, kiedy ta ustawa zostanie uchwalona, a nawet już teraz zaczną prowadzić zakrojoną na bardzo szeroką skalę akcję informacyjną, żeby już wszyscy wiedzieli o tym, że będzie taki obowiązek [podawania numeru PESEL], a co za tym idzie, zwłaszcza dla przedsiębiorców, którzy wchodzą w relacje handlowe z innymi osobami, żeby pozyskiwali już od nich przynajmniej NIP, co jest zresztą praktyką powszechną, jeśli chodzi o działalność gospodarczą, bo każda faktura ma NIP, a PESEL w przypadku innych osób niż przedsiębiorcy”.
Jak na dłoni widzimy więc, że o ile numer PESEL został stworzony z myślą o identyfikacji osób fizycznych na potrzeby ewidencji ludności, o tyle rozpowszechnienie numeru PESEL jako identyfikatora osoby fizycznej w obrocie gospodarczym nastąpiło w ostatnich latach i jest efektem świadomej działalności ustawodawcy, której jednak nie towarzyszyła żadna zmiana w zakresie funkcjonowania tegoż numeru PESEL. Skoro bowiem w postępowaniu cywilnym, a zwłaszcza w elektronicznym postępowaniu upominawczym, wprowadzony został obowiązek wskazywania numeru PESEL pozwanego, potencjalni powodowie musieli takie numery pozyskać. A ponieważ nie dano im możliwości pozyskania tego numeru z rejestru PESEL, skutek mógł być tylko jeden – gromadzenie numerów PESEL na masową skalę, z czym, jak więc wydaje, liczyło się i co wręcz zalecało Ministerstwo Sprawiedliwości. Jest to o tyle niezrozumiałe, że w przypadku innych postępowań, niż elektroniczne postępowanie upominawcze, sąd ustala z urzędu numer PESEL pozwanego – a w przypadku elektronicznego postępowania upominawczego system teleinformatyczny obsługujący e-sąd już od 20 marca 2013 r. posiada funkcjonalność pozwalającą na weryfikację danych osobowych pozwanego w bazie PESEL, co zapewnia automatyczną weryfikację danych pozwanego w zakresie dotyczącym spraw wniesionych od sądu. Skoro więc sąd ma możliwość ustalenia numeru PESEL pozwanego oraz weryfikacji tego numeru, obowiązek podawania numeru PESEL pozwanego przez powoda – co przełożyło się na powszechną praktykę gromadzenia tychże numerów przez przedsiębiorców – nie ma żadnego uzasadnienia.
Praktyka gromadzenia numerów PESEL na okoliczność ew. wszczynania postępowań sądowych była kwestionowana przez organizacje społeczne zajmujące się m.in. ochroną prawa do ochrony danych osobowych. Przykładowo można wskazać wystąpienie skierowane przez Fundację Panoptykon do ówczesnego Generalnego Inspektora Ochrony Danych Osobowych, a dotyczące gromadzenia numerów PESEL osób korzystających z wypożyczalni rowerów miejskich w Warszawie. Co jednak może wydać się dziwne, tego rodzaju praktyki nie spotkały się z przeciwdziałaniem ze strony organu stojącego na straży naszego prawa do ochrony danych osobowych. Wręcz przeciwnie, można odnieść wrażenie, że praktyka gromadzenia numerów PESEL w masowym obrocie prawnym w celu ew. przyszłej identyfikacji osoby pozwanej została przez Prezesa UODO zaakceptowana. Znów tytułem przykładu można wskazać odpowiedź na przywołane wyżej wystąpienie Fundacji Panoptykon, w którym Prezes UODO wskazał, że „numer PESEL jest daną osobową pozwalającą na skuteczną realizację założonego celu, tj. bezbłędną identyfikację użytkownika” w razie „kradzieży roweru miejskiego lub popełnienia przy użyciu lub z jego użyciem innego wykroczenia lub przestępstwa, np. drogowego”.
Powiązanie numeru PESEL ze sferą prawa publicznego widoczne jest bardzo dobrze na poziomie dostępu do danych przetwarzanych w rejestrze PESEL. Otóż organy administracji publicznej mogą uzyskiwać dane z rejestru PESEL w zakresie niezbędnym do realizacji ich ustawowych zadań, co w praktyce oznacza swobodny dostęp instytucji publicznych do danych zawartych w rejestrze PESEL - organ prowadzący postępowanie administracyjne będzie zawsze uprawniony do otrzymania danych z rejestru PESEL w toku postępowania, jeżeli prawidłowe przeprowadzenie postępowania administracyjnego będzie wymagało posiadania przez organ tychże danych. Tymczasem podmioty ze sfery prawa prywatnego mogą skorzystać z tej możliwości co do zasady pod warunkiem wykazania interesu prawnego, co powoduje, że sam zamiar wytoczenia powództwa – kategoria w istocie faktyczna – nie uprawnia do pozyskania danych z tegoż rejestru.
W rezultacie tych zmian powstała swoista PESELoza – system, w którym numer PESEL jest masowo używany w celu identyfikacji osób fizycznych, co jednak dzieje się niejako obok istniejących rozwiązań prawnych w tym zakresie. A masowo tworzone bazy danych numerów PESEL tylko proszą się o wyciek danych.
