NIK: polskie koleje nie są w pełni bezpieczne dla pasażerów

Polska pod względem bezpieczeństwa przewozów kolejowych znajdowała się w latach 2010-2014 na jednym z ostatnich miejsc w Europie. Niski poziom bezpieczeństwa przewozów kolejowych spowodowany był niewłaściwym stanem technicznym infrastruktury i taboru, błędami w organizacji ruchu oraz niedostateczną ochroną pasażerów i towarów przed przestępczością. Pomimo tych wskaźników, transport kolejowy pozostawał najbezpieczniejszym rodzajem transportu lądowego, a liczba poważnych wypadków z roku na rok ulegała zmniejszeniu.

Kontrola NIK miała odpowiedzieć na pytanie jak podmioty odpowiedzialne za bezpieczeństwo przewozów kolejowych wykonują swoje zadania oraz miała pozwolić na ustalenie barier prawnych, finansowych i organizacyjnych utrudniających funkcjonowanie systemu bezpieczeństwa na kolei.

Kontrolą objęto PKP PLK S.A. - jako zarządcę państwowej infrastruktury kolejowej, PKP S.A. - jako zarządcę największej liczby dworców kolejowych, 23 przewoźników kolejowych (w tym 13 pasażerskich i 10 towarowych), Komedę Główną Straży Ochrony Kolei oraz Urząd Transportu Kolejowego - wypełniający zadania w zakresie nadzoru nad funkcjonowaniem podmiotów odpowiedzialnych za bezpieczeństwo przewozów kolejowych.

Było bezpieczniej niż kiedyś

Rok 2016 był najbezpieczniejszy dla transportu kolejowego w Polsce w okresie ostatnich 5 lat, a w I półroczu 2017 r. odnotowano w tym zakresie dalszą poprawę. W wyniku działań jednostek kontrolowanych spadła liczba wypadków na liniach kolejowych z 638 w 2015 r. do 581 w 2016 r. (o prawie 9 proc.) oraz ofiar śmiertelnych z 228 do 169 (o 26 proc.). Zmniejszeniu uległa również liczba najechań pojazdów kolejowych na osoby przechodzące przez tory w miejscach niedozwolonych z 235 do 174 (o 26 proc.) oraz kradzieży i dewastacji infrastruktury kolejowej z 3 275 do 2 486 zdarzeń (o 24 proc.). Szacunkowe dane za cały 2017 r., wskazujące na wyższą liczbę wypadków i poważnych wypadków kolejowych (spowodowaną innym sposobem rejestracji i/lub wzrostem liczby tych zdarzeń w drugiej połowie 2017 r.).

Nastąpiła poprawa ochrony przewożonych koleją pasażerów i ładunków. Działania w tym zakresie doprowadziły w latach 2012-2016 do spadku liczby przestępstw popełnionych w pociągach i na terenie kolejowym, w tym m.in.: kradzieży przesyłek (o 16 proc.), kradzieży cudzej rzeczy (o 64,5 proc.), rozbojów i wymuszeń (o 57 proc.) oraz bójek i pobić (o ponad 72 proc.).

Ustalone w kontroli nieprawidłowości, ryzyka potencjalnych zagrożeń, a także szacunkowe dane liczby wypadków na liniach kolejowych w 2017 r. wskazują, że w ocenie NIK stan bezpieczeństwa przewozów kolejowych w Polsce nie jest w pełni zadowalający (pomimo pozytywnej oceny działalności podmiotów odpowiedzialnych za to bezpieczeństwo w latach 2016-2017 I półrocze). Wystąpiły bowiem zjawiska negatywne, takie jak wzrost w 2016 r. liczby wypadków kolejowych w kategoriach: najechań pojazdu kolejowego na pojazd drogowy (lub odwrotnie) na przejazdach kolejowo-drogowych kat. D (o prawie 18 proc.), zdarzeń związanych z ruchem pojazdu kolejowego (o 66 proc), przedwczesne rozwiązanie drogi przebiegu lub uchylenie zamknięcia i przełożenie zwrotnicy pod pojazdem kolejowym (o 73 proc.).

Z ustaleń kontroli wynika, że wzrosła o 2/3 liczba incydentów na sieci kolejowej (z 505 w 2015 r. do 837 w 2016 r.). Chodzi o zdarzenia, które nie niosły za sobą skutków w postaci zabitych, ciężko rannych, czy znacznych szkód materialnych, ale stwarzały zagrożenia dla bezpieczeństwa ruchu kolejowego. Należy podkreślić, że każde z tych zdarzeń mogło doprowadzić do tragicznej w skutkach katastrofy kolejowej.

Aż się prosi o remonty i modernizacje

W latach 2016-2017 PKP PLK S.A. zarządzała ok. 18,4 tys. km czynnych linii kolejowych, stanowiących 96 proc. ogółem eksploatowanych linii. Pomimo systematycznej poprawy stanu techniczno-eksploatacyjnego infrastruktury zarządzanej przez PKP PLK S.A., blisko połowa linii kolejowych wymagała naprawy lub kompleksowej modernizacji.

Istotną barierą dla poprawy bezpieczeństwa transportu kolejowego jest wykorzystywanie przez PKP PLK S.A. w procesie przewozowym, torów w złym stanie technicznym oraz niepoddawanie ich w pierwszej kolejności modernizacji lub niewyłączanie tych torów z eksploatacji. Stwarza to zagrożenie dla bezpieczeństwa przewozów, z uwagi na możliwość wystąpienia uszkodzeń i awarii pojazdów kolejowych, które grożą wykolejeniem się pociągów, pomimo wprowadzania na liniach kolejowych ograniczeń maksymalnej prędkości i tym podobnych zabezpieczeń.

Wyniki kontroli przeprowadzonych w 2017 r. na zlecenie NIK przez Prezesa Urzędu Transportu Kolejowego w 23 Zakładach Linii Kolejowych wykazały szereg nieprawidłowości obniżających poziom bezpieczeństwa przewozów kolejowych. Związane one były m.in. z nierzetelnym wypełnianiem przez PKP PLK S.A. zadań w zakresie utrzymania we właściwym stanie technicznym: nawierzchni kolejowej i podtorza - w 18 jednostkach kontrolowanych (tj. 78 proc.), urządzeń detekcji stanów awaryjnych taboru kolejowego - w 7 jednostkach kontrolowanych (tj. 30 proc.), urządzeń sterowania ruchem kolejowym - w 15 jednostkach kontrolowanych (tj. 65 proc.), sieci trakcyjnej i jej konstrukcji wsporczych - w 7 jednostkach kontrolowanych (tj. 30 proc.). Prezes Urzędu Transportu Kolejowego podjął stosowne działania w celu usunięcia stwierdzonych nieprawidłowości.

Sterowanie ruchem nie po europejsku

W ocenie NIK, bardzo powoli postępowało wdrażanie europejskiego system sterowania ruchem kolejowym (ERTMS), stanowiącego podstawę systemu bezpieczeństwa przy prowadzeniu pojazdów kolejowych. W latach 2012-2017 w system sterowania ruchem, kompatybilny pomiędzy krajami Unii Europejskiej (ETCS), wyposażono jedynie 1 044,6 km linii kolejowych. Należy przy tym zaznaczyć, że do 2023 r. planowane jest wdrożenie systemu sterowania ruchem na liniach o długości 1 887,5 km. Wystąpiły ponadto opóźnienia we wdrażaniu systemu łączności cyfrowej na kolei GSMR, tj. drugiego elementu ERTMS.

Stwierdzono również brak zabezpieczenia systemu Radio-stop, służącego do zapobiegania wypadkom kolejowym. W latach 2012-2017 (I półrocze) odnotowano 1 873 przypadki nieuprawnionego nadania tego sygnału, co prowadziło do zakłóceń ruchu kolejowego i stwarzało zagrożenia dla bezpieczeństwa przewozów kolejowych. System Radio-stop ma zostać zastąpiony nowoczesnym szyfrowanym systemem dopiero w 2023 r.

Zdaniem NIK doszło do osłabienia integralności zarządzanej przez PKP PLK S.A. infrastruktury. Związane było to z wniesieniem części urządzeń podsystemu „Energia", zasilającego państwowe linie kolejowe, do sprywatyzowanego w 2015 r. operatora systemów dystrybucyjnych PKP Energetyka S.A., niebędącego zarządcą infrastruktury. Stan ten powoduje, że wskazana spółka, nie podlega pełnemu nadzorowi ze strony Prezesa Urzędu Transportu Kolejowego, w tym kontroli spełniania warunków zawartych w autoryzacji bezpieczeństwa (tj. dokumencie potwierdzającym ustanowienie przez zarządcę systemu zarządzania bezpieczeństwem oraz spełnianie wymagań niezbędnych do bezpiecznego projektowania, eksploatacji i utrzymania infrastruktury kolejowej).

Barierę dla poprawy bezpieczeństwa przewozów stanowi również zaawansowany wiek pociągów. Średni wiek taboru kolejowego przekracza 25 lat i ma istotny wpływ na wysoką liczbę usterek oraz awarii pojazdów kolejowych, wyeksploatowanych pomimo przeprowadzanych napraw. Średni wiek wagonów pasażerskich to 26 lat, towarowych - 27, a lokomotyw - 32 lata.

NIK zwraca uwagę, że duża liczba nieczynnych i nieposiadających świadectwa bezpieczeństwa pojazdów kolejowych, zajmuje niepotrzebnie tory i ogranicza możliwości wykorzystywania ich do prac manewrowych. Przykładowo w PKP Intercity S.A. prawie 1/3 taboru wagonowego (ok. 920 z 2 831) stanowiły pojazdy nieczynne, a liczba usterek wykazana w dokumentacji ich utrzymania w 2016 r. wyniosła ponad 4 350. Z kolei tylko 53 proc. lokomotyw eksploatowanych przez PKP Cargo S.A., czyli wiodącego przewoźnika towarowego w Polsce, posiadało ważne świadectwo sprawności (pozostałe lokomotywy oczekiwały na naprawy główne lub okresowe). Ponadto duża różnorodność typów i serii wagonów oraz jednostek napędnych posiadanych przez przewoźników utrudniała specjalizację i unifikację procesu ich utrzymania.

Wyniki kontroli, przeprowadzonych w 2017 r. na zlecenie NIK przez Prezesa Urzędu Transportu Kolejowego u 23 przewoźników kolejowych wykazały nieprawidłowości m.in. w zakresie: nierzetelnego prowadzenia czynności związanych z utrzymaniem pojazdów kolejowych - w 10 jednostkach kontrolowanych (43 proc.), niewłaściwego oznakowania pojazdów kolejowych - w 11 jednostkach (48 proc.), nierzetelnego prowadzenia dokumentacji dotyczącej eksploatacji pojazdów kolejowych - w 11 jednostkach kontrolowanych ( 48 proc.).

Dworce - oby nie wybuch pożar

NIK zauważa, że dworce kolejowe, które obsługują ok. 300 milionów pasażerów rocznie, nie zostały zaliczone w ustawie o transporcie kolejowym do elementów infrastruktury kolejowej. Tym samym nie są objęte systemami zarządzania bezpieczeństwem na kolei (SMS), do których tworzenia zobowiązani zostali w tej ustawie zarządcy infrastruktury i przewoźnicy kolejowi.

Z przeprowadzonych w 2017 r. kontroli przez Państwową Straż Pożarną (na zlecenie NIK) wynika, że na 175 z 238 badanych dworcach (74 proc.) wykryto szereg nieprawidłowości dotyczących nieprzestrzegania przepisów przeciwpożarowych oraz występowania innych zagrożeń. Część dworców nie jest przygotowana do prowadzenia działań ratunkowych oraz ewakuacji pasażerów i osób postronnych w przypadku wystąpienia pożaru lub innych zagrożeń, w tym o charakterze terrorystycznym. Przeprowadzone oględziny wykazały bowiem m.in.: brak zaopatrzenia w wodę do gaszenia pożaru oraz niewystarczający zasięg hydrantów na 43 dworcach (tj. 18 proc. skontrolowanych obiektów), brak wymaganej drożności, awaryjnego oświetlenia i zabezpieczenia przed zadymieniem dróg ewakuacyjnych na 32 obiektach (tj. 13 proc.), niesprawne dźwiękowe systemy ostrzegawcze lub systemy sygnalizacji pożarowej na 20 (tj. 8 proc.). Na 62 dworcach (26 proc.) stwierdzono brak lub niewłaściwe oznakowanie m.in.: dróg i wyjść ewakuacyjnych, kierunków ewakuacji, drogi pożarowej, miejsca usytuowania hydrantów lub gaśnic. Państwowa Straż Pożarna podjęła działania w celu usunięcia stwierdzonych nieprawidłowości.

Zdaniem NIK, alarmujący jest również stan techniczny mostów i wiaduktów kolejowych. Kontrole stanu technicznego 46 mostów i wiaduktów kolejowych przeprowadzone w 2017 r. na zlecenie NIK przez wojewódzkich inspektorów nadzoru budowlanego (przy udziale Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego) wykazały nieprawidłowości w zakresie utrzymania 83 proc. (38) poddanych oględzinom obiektów inżynieryjnych. Stan techniczny 20 mostów i wiaduktów kolejowych oceniony został jako nieodpowiedni, a w jednym przypadku jako przedawaryjny. Organy nadzoru budowlanego podjęły działania w celu wyeliminowania stwierdzonych zagrożeń i zapewnienia bezpieczeństwa przewozów kolejowych.

SOK jak na lekarstwo

Komenda Główna Straży Ochrony Kolei, jako jednostka organizacyjna PKP PLK S.A. funkcjonująca na krajowej sieci kolejowej, nie miała w sposób dostateczny określonych uprawnień do ochrony pasażerów w pociągach i na dworcach kolejowych należących do innych przedsiębiorców. Zadania w tym zakresie realizowała na zasadzie dorozumienia konieczności wypełniania obowiązków nałożonych w ustawy o transporcie kolejowym (art. 60 ust. 1).

W 2016 r. KG SOK odnotowała spadek rejestrowanych zdarzeń w porównaniu do 2015 r. o 1 149 (o prawie 11 proc.).

Pomimo nałożenia na zarządców infrastruktury obowiązku utworzenia SOK, jedynie dwóch - PKP PLK S.A. i PKP SKM w Trójmieście Sp. z o.o. - wypełniło ten obowiązek. Pozostałych 12 zarządców (85 proc) nie utworzyło takiej formacji, co tłumaczyło brakiem potrzeb oraz niepoprawnym brzmieniem wskazanego przepisu (przy czym dziewięciu zarządców zadania z zakresu bezpieczeństwa powierzyło prywatnym agencjom ochrony).

Maszyniści są przepracowani

Przeprowadzone przez Państwową Inspekcję Pracy w 2016 r. badania czasu pracy maszynistów wykazały 48 przypadków równoległego zatrudnienia maszynistów przez objętych kontrolą 56 pracodawców. Wyniki tych badań ujawniły m.in. że maszyniści pracowali w czasie: korzystania z odpoczynku udzielonego przez jednego z pracodawców (w 53 przypadkach) oraz w trakcie urlopu wypoczynkowego udzielonego przez jednego z pracodawców (w 35 przypadkach). Państwowa Inspekcja Pracy stwierdziła ponadto nieprawidłowości w zakresie: niezapewnienia maszynistom 11-godzinnego odpoczynku dobowego (przez 10 skontrolowanych pracodawców), przekraczania dopuszczalnej tygodniowo liczby godzin nadliczbowych, w jakich zatrudniani byli maszyniści (przez 12 skontrolowanych pracodawców) oraz niezapewnianiem maszynistom 35-godzinnego odpoczynku tygodniowego (przez 14 skontrolowanych pracodawców). Należy jednak zaznaczyć, że w 2016 r. nastąpiła poprawa stanu przestrzegania przez pracodawców przepisów o czasie pracy maszynistów w porównaniu do wyników kontroli przeprowadzonej przez Państwową Inspekcję Pracy w 2013 roku.

Ponadto Izba zauważa, że na stacjach pasażerskich zarządzanych przez PKP PLK S.A. nie było urządzeń wspomagających wsiadanie i wysiadanie z pociągu osób o ograniczonej zdolności poruszania się, pomimo niedostosowania wysokości i odległości krawędzi peronów od osi toru do potrzeb podróżnych. Urządzeń takich nie posiadały również pociągi pasażerskie starszej generacji, stanowiące większość taboru przewożącego podróżnych. Większość pociągów pasażerskich nie była wyposażona w defibrylatory, przy czym jedynie nieliczni pracownicy drużyn konduktorskich przechodzili szkolenia w zakresie ich obsługi oraz udzielania pierwszej pomocy, w tym reanimacji.

Ustalenia kontroli wykazały ponadto, że Prezes Urzędu Transportu Kolejowego sprawował rzetelny nadzór nad podmiotami, których działalność ma wpływ na bezpieczeństwo ruchu kolejowego i bezpieczeństwo eksploatacji kolei, w tym m.in. nad wykonywaniem zadań mających na celu: utrzymanie linii kolejowych i pojazdów kolejowych we właściwym stanie technicznym, zapewnienie bezpieczeństwa przewozu koleją towarów niebezpiecznych, czy prawidłowe funkcjonowanie ośrodków szkolenia i egzaminowania maszynistów oraz kandydatów na maszynistów. Ponadto prawidłowo realizował zadania w zakresie nadzoru nad spójnością systemu bezpieczeństwa na kolei oraz spełnianiem przez zarządców infrastruktury i przewoźników kolejowych warunków i wymagań zawartych w: autoryzacjach bezpieczeństwa, certyfikatach bezpieczeństwa i świadectwach bezpieczeństwa.

Wnioski z kontroli

Najwyższa Izba Kontroli skierowała do Ministra Infrastruktury wniosek o zobowiązanie PKP PLK S.A. - w ramach sprawowanego nadzoru właścicielskiego - do opracowania i wdrożenia, jako zadania priorytetowego, programu napraw i modernizacji linii kolejowych w złym stanie technicznym.

Minister powinien też podjąć działania w celu uzyskanie statusu zarządcy infrastruktury i autoryzacji bezpieczeństwa przez PKP Energetyka S.A. W przypadku braku możliwości uzyskania przez tę spółkę autoryzacji bezpieczeństwa, podjęcie prac w zakresie zapewnienia pełnej integralności państwowej infrastruktury kolejowej.